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《瞭望》:"严管"难化冲突 城市管理当谋求兼得


http://www.sina.com.cn 2006年09月27日14:32 新华网

  

《瞭望》:"严管"难化冲突城市管理当谋求兼得

  城管执法范围不断扩大,权限模糊不清(资料图)

  城管与被管理者的激烈矛盾,反映了我国城市管理理念还要进一步成熟

  2008年奥运会已进入两年倒计时,北京市加大力度,开展了对“黑车、非法小广告、无照经营”的分阶段专项整治,随之而来的,是“暴力抗法”等矛盾激化事件频繁发生。

  今年8月11日,北京市海淀区城市管理监察大队海淀分队副队长李志强在执法过程中被抗法者崔英杰刺伤身亡。随后,23岁的崔英杰在天津塘沽被警方抓获。

  与崔英杰一起卖东西、来自四川的小贩赵发电对记者说:“崔英杰转入这行不到3个月,他压根就没有想到要杀人,是冲动之下犯了大错。外人看,他为那辆崭新三轮车拼命不值得,那车不过值四五百元,可谁知那是我们养家糊口的饭碗啊!”

  据记者调查了解,随着北京市城市管理力度的加强,城管部门在执法中遭遇“暴力抗法”事件一直呈上升趋势。北京城管部门截至今年8月11日,就遭遇到“暴力抗法”事件79起,致使89名城管队员在执法中受伤或死亡。这对5000人的北京城管队伍来说,比例是相当大的。

  全国其他地区城市管理中的暴力冲突事件同样触目惊心。

  激烈冲突的背后有着错综复杂的制约因素。围绕李志强牺牲事件,社会舆论开始关注近百个城市“城管”队伍的尴尬处境:小利益、大冲突;责任重,少依托;权限杂,缺规范。在众多城市,城管队伍经常要在一次次运动式执法的努力中,去达到独自难以承受的城市管理目标。

  更进一步,我国有的城市已经趋向于国际性大都市,有些还处于城市化前期,不同的阶段、目标、责任,使城市管理队伍无规矩可循。追究城市管理中一次次无奈递增的冲突背后,是中国要建设怎样的“人居”城市。

  责任递增权限模糊

  从上世纪90年代开始,中国各地进入城市快速扩张的阶段。各类人员涌入城市,市场化带来的社会活力,使中国城市管理的需求骤增,中国的城管队伍就是在这样的背景下诞生的。

  近十年来,城市管理这支队伍的特点是,承担的责任任务越来越多,而授权不明确,执法方式缺少规范,他们在城市管理中的角色常常很尴尬。

  以北京为例,1996年左右,北京城的小商贩突然像雨后春笋一样冒了出来。而这时,工商、市容、环保、交通等行政部门,各自进行行政执法,职能交叉,效率低下。

  针对这一情况,1997年4月,经国务院批准,北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》,原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作,并要求城市规划、工商行政管理、园林、公安、市政管理、环卫和环保等部门积极支持、全力配合。

  一个月后,北京市宣武区城市管理监察大队正式成立。这一试点很快在北京和全国推广开来。到目前为止,全国已有80多个城市建立了城管队伍。

  但是,城管队伍从诞生至今,却陷入诸多窘境。

  首先,城管执法范围不断扩大,责任不断加重,权限模糊不清。城市管理研究专家、中国政法大学副校长马怀德说,1997年北京市宣武区城管监察大队成立时,只有5项职能。但到了现在,北京城管部门5000多人在负责着14大类、308项的管理业务。这些业务分属交通、工商、园林、卫生等许多部门分管的行政工作,城管权力的范围、边界异常庞杂、含混。

  只要市民有意见的,市长担心的,城管都可以管。其管理内容包括拆除违章建筑、打击“黑车”、整治“小广告”、清理“无照商贩”,甚至井盖丢失、下水道排水口堵塞、燃气管线漏气等等。可以说,每当城市发展中出现了新的问题,城管管辖的范围就有可能扩大一次。

  其次,由权限不清直接带来队伍管理不规范,执法的正当性很不确定。城管没有省一级以及国家一级的上级主管单位。各市城管执法局由该地区政府领导,缺乏统一性,处于各自为政的状况。在不同的地区,这支队伍有不同的归属,有些地区归属市容环境卫生管理局,有些地区归属建设部门,或者别的部门管理。

  “没有统一的政令,没有统一的机构设置,没有统一的人员编制,甚至没有统一的制服,这对于一个执法部门来讲是相当尴尬的。”辽宁省本溪市城管执法局局长李杰说,“就拿人员编制来说,财政有保障的地方能保证城管人员全员都是公务员,或者是全额拨款的事业编制。但大部分地方的财政拿不出这个钱或者没有这个编制,城管要靠自筹自资过日子,一个重要手段就是靠罚款。这就意味着如果没了无照小商小贩这样的违法者,城管就没了罚款的对象,就生存不下去了。”

  第三,是执法责任重,却“于法无据”。从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在,城管队伍已经经过了9年多的发展,但是到目前为止,全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。

  没有专门和独立的法规,城管综合执法只能参照其他相关法律。1996年颁布的《行政处罚法》,是最早肯定综合执法的法律文件。其第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

  也就是说,城管只有对“物”的处理权,没有对人身进行限制的权力。这就决定了城管的执法方式主要是罚款和没收财物。造成违法小商贩遇到执法时,可以“一哭二骂三上吊”,乃至拳脚相加。面对这样的暴力抗法,执法的城管人员只能被动挨打,或者拨打“110”报警电话。

  北京西站城管队副队长刘宇也向记者介绍说,由于我国目前没有一部城管法,使得城管部门在打击“黑车”、清理“无照商贩”和“小广告”等工作中无法可依。这位基层城管干部说,城管队员非常希望能有城管的专门立法,现在因为没有城管立法,感觉执法无理无据。如果立法后,城管执法时,底气就会足了,暴力抗法的事件也会少一些。

  其四,城管队伍在成立之初,人员来源良莠不齐,一些人员素质不高。在执法初期城管队伍也存在着违法乱纪、鲁莽执法和随意执法等现象,这都严重破坏了城管人员的形象。虽然现在从业人员素质大幅提高,却仍没有树立起崭新的执法形象。

  小利益大冲突

  与其他行政执法者所不同的是,城市管理队伍常常因为小利益带来大冲突。

  城管的执法对象——无照商贩、黑车司机等等,大部分是外来人员、下岗职工。他们一般没有稳定的收入来源,得不到社会保障机制的救济,做点小生意、小经营,便是他们赖以生存的“饭碗”,甚至全家老小都要靠其生活。一方面,他们没有刑事犯罪等严重违法犯罪行为,另一方面,他们又都是小本经营,经济承受能力差。城管要取缔、没收、罚款,相当于断了他们生计,因此在极端时候就可能“拼命保饭碗”。

  举个例子,北京目前打击“黑车”,城管执法部门按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》,凡是现在查获的黑车第一次罚款1万元,第二次罚款1万至5万元,第三次没收车辆,并处5万至50万元,而且不论车型,均“一视同仁”。为了体现打击力度,尽快将这一顽疾清除,在实际操作中,罚款时尽量“走”上限。

  对于这样的处罚,一直在北京城管执法系统进行调研和授课的北京人民警察学院二级警监高锋教授说,“罚款处罚最少一万元的门槛,是一个较好的‘黑车’司机在3个月里能挣出来的纯收入。城管人员一次罚款就取消了他3个月的辛苦收入和生存机会,这就加速了他对目前政府部门管理方式的否定和对立。罚‘黑车’司机一万元他就跟你玩命,如果没收车辆并高罚50万元,那他就更和你玩命了!”

  北京目前所采取的以提升罚款额度来遏止“黑车”发展势头的想法虽然很理想化,但在实际操作中却很难实行。因为“快刀斩乱麻”,脱离了弱势群体生存的实际情况。目前“黑车”司机以此维持一家老小生存的人占到80%以上。这种“运动式”执法会使城管执法人员极有可能遇到“鱼死网破”的伤害事件。

  这种对立的背后是生命之忧:一是被执法的当事人可能以自残、自杀的方式当场倒在执法者的面前;二是城管执法人员极易受到被处罚者的暴力攻击,出现流血事件。尤其令人担忧的是,即便没有这样恶劣的后果,在严厉执法引发矛盾后,都有可能使社会不满情绪进一步积聚。

  而这样的城市管理冲突已经在全国普遍存在。5月30日,成都市青羊区新华西街街道办事处城管科、执法中队执法人员在暂扣一家占道经营店铺的货品时,店主提起一桶尿便泼向城管队员;7月7日上午,安徽蚌埠市城管对该市工农路9号区依法实施劝导拆迁时,当事人向执法人员泼洒汽油,其中一人手持利刃追砍执法人员,致使执法队员一人牺牲,两人负伤。

  严管难以化解冲突

  在当前的城市管理理念下,管理者与被管理者的矛盾随时都有激化的可能。而管理者与被管理者之间,或占人情,或占法理,都有着难以妥协的理由。

  一方面,从被管理者的角度来讲,生存是第一位的。这些人多半是外来人员、下岗职工,他们得不到社会保障机制的救济,同时又没有能力走进正规的经营场所,为了谋生,只能作无照商贩,靠做点小生意来维持生计。

  就在崔英杰恶性抗法事件中,一位与崔英杰一起摆摊的商贩说:“你以为我们愿意每天战战兢兢的在街边摆摊,看见城管来了扭头就跑?可是不这样我哪来饭吃!”

  据《北京市2003年外来人口动态监测调查公报》显示,2003年北京市409.5万流动人口中,摊点经营人员占6.78%,其中绝大部分属于无照游商。依此数字计算,有近30万名无照游商流动在北京。

  另一方面,从管理者的角度来看,依法办事是其职责所在,也是维持城市环境与秩序的基础。在目前的管理模式下,各个城市中“城管”管辖区域内无照商贩、“黑车”等非法经营的行为是否得到了有效治理,将直接决定上级对他们的考核,也在影响到他们的“饭碗”能否端稳。

  “我们分局的每个城管队员都有自己的管辖范围,考核制度也很严,在自己的范围内如果出现违法经营、违法建设被市民举报了,就要扣我们的工资,说白了,有时候为了自己的饭碗也得硬着头皮上。”本溪市平山区执法局副局长戴云鹏告诉记者。

  在李志强殉职的5天后,8月16日,戴云鹏在执法时被一店主用开水烫伤。躺在病床上的戴云鹏对记者说:“我受伤后,老父亲从农村赶来,进门就问我,‘这么点小事,你小子干嘛这么拼命?’士兵牺牲叫为国捐躯,警察牺牲了是因公殉职,我们城管队员殉职了说出去是因为‘抢’人家东西,连个好名声都留不下,真得很让人寒心。”

  面对生存,无论是管理者还是被管理者都难免产生过激的情绪。这种过激情绪在我国目前的执法环境下,极易转化为暴力。

  高锋分析说,城管部门最重要的工作是行政执法,它是城市管理系统基础的基础,如果少了它,就会少了最基层的一个层面。面对着诸如小商贩漫天叫喊的噪声污染、到处流窜的“黑车”、邻里之间的矛盾和人际间的对抗、横卧街头的乞丐、小商品广告等等无不在影响着城市的形象。可以说今天的城市管理一天没有城管人员,天下就会大乱。

  但是,城管的执法对象是弱势群体,也是社会普遍同情的群体。现在城管单一的执法形象,已严重触发了弱势群体的情绪,间接地引发了动荡的因素,这与建立和谐社会是相违背的。面对政府和群众都对城管工作的不满意,城管部门已处于进退两难的十字路口。

  “城市管理要搞,也要让农民进城卖桃”

  今年6月份,温家宝总理视察河南在洛阳市农村考察期间,询问农民有什么意见和要求,一位农村妇女直言不讳地告诉总理,桃子成熟了不能进城卖是最大的苦恼。对此,温总理说,“城市管理要搞,也要让农民进城卖桃。”

  让农民卖桃,需要城市管理理念定位更加准确。至少在今后二十年,中国还将是农业人口占多数的国家,农村居民以各种方式进入城市,将是分享社会发展、城市发展成果的重要方式。而目前的城市管理中,越来越“洋”的追求,越来越“高”的标准,越来越“简单化”的管理方式,筑起了农村居民进城的高门槛,并不能说是符合中国现实国情的选择。

  有专家指出,从全社会分享改革成果的角度分析,“无照商贩”等有着一定的存在合理性。

  首先,无照商贩是制度成本过高的一种反映。一方面,农村居民进入城市初期,由于技能、知识缺乏,对城市环境不适应等原因,还只能在简单服务业中寻找生存机会。而当前城市管理中种种“税、费、照”成本太高,成为他们暂时难以逾越的门槛,只有“无照经营”,才能获得养家糊口的微薄收入。

  其次,无照商贩、“黑车”司机等等之所以能够生存,有着一定的市场需求。无照小商贩之所以能够在闹市、街区有广阔的市场,其中一个重要原因就在于许多城市社区、街道生活服务设施严重不足,市民极不方便。因为城市也是多元的,城市人群也需要不同层次、不同时间的、多元化的服务,小贩及从事其它服务业的外来人员,实际上方便了市民,满足了部分群体的生活需求。

  高锋向记者介绍说,目前“黑车”多的原因是北京有着巨大的出租车运营空间。北京公交运力有限,覆盖不全,而“黑车”主要分布在公共交通比较滞后的地区,弥补公交服务的不足,它们价钱便宜,给老百姓出行带来了一定的方便。

  类似的这种潜在市场需求,让小商小贩得以扎根。如果在这些地方找不到市场,不用城管他们也会自动消失。

  第三,有专家指出,作为城市边缘群体的外来人口,虽然大多在城里处于社会下层,但其处境仍然明显比在原籍时要好,同时他们在城里立足未稳,处于创业状态,更需要社会安定并希望现存秩序能容纳他们。但现在的城市管理理念中恰恰缺乏这样一种秩序安排。

  虽然“无照商贩”的存在有其特定的理由,而实践中我们常常看到的是简单化、一刀切的城市管理方式,使得城市管理者与被管理者的矛盾激化的可能性大大增加。

  如在洛阳,为创建文明城市,洛阳市今年出台了一个规定,对卖桃的农民设了“禁令”:没有固定摊位和证件的果民不允许进城。偷着进来的,城管员逮住就罚款200元。对大多数农民来说,200元钱的罚金足以让他们对城市望而却步。

  洛阳市的事情并不偶然,全国其他城市依然有类似的壁垒,2005年南京市规定农用车不许进城,由此导致农民无法进城卖瓜。郑州市也规定从2005年起全面禁止农用瓜车进入市区,市政府还规定,农用瓜车强行闯入市区将被处以1500元的罚款,瓜农还有可能遭受拘留15日以下的处罚。今年,合肥市提出创建“无摊城市”设想,据此禁止农民当街卖瓜。

  这样一刀切的管理方式,意味着城市对农村居民的排斥。有专家指出,一个拥有现代城市管理和发展理念的城市,懂得如何发挥小商小贩的积极性,以增强城市的生机和活力,同时又最大限度地避免小商小贩因乱设摊点而给城市带来不良形象和影响。

  中国政法大学教授蔡定剑说,事实上,即使在世界最发达的、最现代化的城市,也没有消灭城市街头的摊贩和流浪者。无论是纽约、伦敦、还是巴黎及其他城市,都有小摊贩、集市、夜市、周末市场、跳蚤市场,庭院销售等各种以不同形式为城市个体经营者提供自由经济活动的场所。

  是否排斥小商小贩,是城市建设指导思想的标志之一。如纽约市议会曾提出“人行道摊位修正法案”,要对一直允许的占道经营加以“有条件”限制,结果被否决了,理由是取缔“占道经营”,将使一部分“新移民”、“小生意从业者”的生存权利受到可想而知的损害。

  给小商小贩留个地

  城市要清洁,民众要生存,如何解决其中的矛盾冲突,考验着政府的管理智慧。一个不容忽视的原则是——权力尊重权利。城市当然需要畅通的交通、整洁的街道,但当这种需要与部分公众尤其是弱势者的基本权利、生存需要发生冲突时,权力应该对权利保持最大限度的敬畏和尊重。

  马怀德说,我们的城市管理的观念要变,不能为了追求城市管理的洁净、整齐、文明,就一刀切地把所有你看不惯的东西都赶出城外。这可能达到了城市整洁、文明、花园城市的要求,但实际上又失去了很多。失去了老百姓需要的便民服务或者不同层次的消费要求,让一些本来在这儿就业、维持生计的人失去了市场。

  事实上,要把一个城市动辄几万、几十万的“无证商贩”全给“管”好了、“规范”好了,绝不是靠简单化的取缔政策能解决得了的。无论多么发达的城市,在规划之初,就该留出足够的空间,给小商小贩以低门槛、高效率的经营场所,才能解决市容整洁与实现生存这一看似矛盾的需要,一个城市才能既有“里子“,又有”面子“。

  浙江义乌的实践已经说明了这一道理。义乌为进城流动卖菜的农民设立了一个1320平方米的“专卖区”,每位农民最多只需交当日销售额的1%作为管理费,就能进行提篮小卖的免费交易,现在每天能吸引3000多名农民进场,交易量达2000多吨。

  “不怕被人赶,也不怕晒太阳。交一元钱,我就可以在这里卖上一整天了。”“关键是在这里卖得快。十来担瓜,我挑着在街上要卖几天。一元钱的管理费,比买瓶矿泉水喝还便宜呢。”菜农的感叹中,透着无比地欣喜。

  义乌实践可概括为八个字“管理得法,服务到位”。用活这八个字,城管执法中许多对立矛盾当可化解。

  同样管理思路的转变也可以体现在“黑车”管理上,高锋教授认为,要解决“黑车”问题,首先从打破北京市出租车的行业垄断入手,放开市场,让所有愿意办理手续,开出租车的人加入到正规运营队伍来。二是对于远郊区县,还可以成立民间和地方联合体来进行出租车的运营和管理,以促进出租车行业的正常发展。三是现在至少要下调50%的打击“黑车”罚款额度。

  蔡定剑分析说,公民有一项重要的基本权利,那就是经济自由权利。根据我国政府签订并批准的《经济、社会、文化权利国际公约》,“人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利”,即公民有从事经济活动和选择职业的自由。政府有帮助公民实现就业的责任,而没有限制、取消和禁止公民从事经济活动和选择职业的权力,除非这些活动是有害的。

  城市管理,其主旨不是限制和取消,而是使公民的活动有序化和不损害他人、社会。如小摊贩占道影响交通,就可以让他们到不影响交通的地方,或政府提供有关场所;小摊贩不合卫生标准,就应按卫生标准加强检查,小摊贩搞欺诈,卖假冒伪劣商品,就应加强质量检查等。

  针对目前的现状,马怀德等专家建议,一是尽快出台城管法。目前虽然由于涉及政府体制等问题,立法受到一些客观条件的限制,但是城管部门要维护好社会秩序,没有法律依据终究是无法做好工作的。

  二是城市管理应变“堵”为“疏”。一个城市在发展变迁中,一个阶段内消除所有矛盾是不可能做到的。既然现在的强制性执法已经不适应当前的城市管理,就应该考虑由过去的“堵”变为“疏”,多一些柔性的管理,多一些指导、合同、契约等方式。

  比如,进行区域分类管理,对一些区域限制小商贩,如人民大会堂、天安门广场等区域;而有些区域则限制性开放,允许小商贩举办节日集市、周末集市。郊区县不影响秩序和交通,可以开放。(唐召明 李德欣 陈泽伟)

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  来源:瞭望


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