江苏无锡医改新政：转变政府职能管办分离

全国人大常委会副委员长韩启德(中)在无锡调研，无锡市卫生局局长王爱国(左一)陪同
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　　“虽然还是局长，但现在的这个局长和以前的局长已经不一样了。”无锡市卫生局局长王爱国说，实行“管办分离”后，卫生局的行政职能由“办医院”向“管医院”转变，工作重心向公共卫生、社区卫生、农村卫生等“大卫生”工作转移。

　　去年9月，无锡市探索卫生发展新模式：转变政府职能，将卫生局“一分为二”，成立无锡市医院管理中心，实行“管办分离”。一年来，无锡市卫生服务体系健全率达到94.

9%，初步形成社区卫生服务框架，市民小病进社区的就医格局基本实现。新型农村合作医疗保险参保率已达99%，在一定程度上缓解了农民因病致贫、因病返贫的现象。

　　10月11日，王爱国在接受记者专访时首次表示，“管办分离”一年来，他对卫生局的工作基本满意，“可以打85分。”

　　转变职能管办分离

　　卫生局“一分为二”

　　2001年，无锡在全国第一个推出了“托管制”，对医院下放了经营管理权、经济分配权和人事用工权；而这次的“管办分离”则是在“托管制”的基础上进行的更深层次的改革，其核心是转变政府职能，将卫生局原来既“管医院”又“办医院”的职能一分为二，将办医院的职能交给无锡市医院管理中心。

　　王爱国说，医院管理中心是个正处级的行政管理类事业单位，和卫生局同级别，互不隶属；从卫生局分出三分之一的编制，初步设置六个职能部门：公共事务部、质量投诉部、医疗发展部、财务经营部、人力资源部、党群部。进入医院管理中心的单位初定为9家市属医院和1所学校，覆盖卫生系统95%的员工。医院管理中心经市政府授权，代表市政府来经营管理所属国有医院的资产和业务，在市政府的领导下接受卫生行政部门的行业管理。

　　卫生局代表政府对医院进行监管。疾病预防控制中心、卫生监督所、中心血站、急救中心等六家事业单位保留在市卫生局，卫生局负责宏观的卫生发展规划和医疗行业管理。

　　实行“管办分开”，卫生局将不再具体管理国有医院的经营等，“越位”问题就可以解决。

　　还能有效解决职能“错位”。从医院管理的具体事务中解脱出来之后，卫生局将把工作重点向公共卫生、社区卫生、农村卫生等大卫生工作转移，拿出更多的时间和精力来发展社区卫生，完善服务网络，让老百姓在家门口就能够解决常见病、多发病。

　　职能“不到位”的现象有望得到改变。卫生局不再直接管理市属国有医院，这将极大地促进管理的公平性，比如在对公立医院不规范医疗行为的监管上，不会患得患失；在人才的引进、重点专科的设置、资金的投向以及医疗服务范围的开展、项目的设置、大型设备的配置等方面，以往多“照顾”市属大医院，而以后对市属大医院、民营医院和基层医院都将“同等对待”。在违规行为的监管上，卫生局对公立医院、民营医院、基层医院的处理将“一视同仁”，不会有任何偏袒。

　　责任归位职能到位

　　公共卫生“管”起来

　　在上马敦街道社区卫生服务中心，记者看到：宽敞明亮的输液室、配置齐全的康复室、纳入全市计算机管理系统的儿童保健室、络绎不绝的患者、忙碌的医护人员……这是无锡市24个社区卫生服务中心的一个缩影。

　　集中投入，发展社区卫生，构建服务网络。“2005年、2006年无锡市、区两级财政每年安排专项资金2400万元，用于城区街道社区卫生服务中心基础建设和改造。”无锡市卫生局副局长方佩英介绍，目前城区已建成社区卫生服务中心24个、社区卫生服务站90个；农村已建社区卫生服务中心(站)685个，全市卫生服务体系健全率达到94.9%，初步形成社区卫生服务网络。一年内，全市卫生服务体系健全率从年初的72%一下子增到94.9%，市民小病进社区的就医格局基本实现。

　　“借力”提高社区卫生医疗质量。7月，来自市属9家医院的近100名医生充实到各个社区卫生服务中心。与此同时，市属医院与社区卫生服务机构实施双向转诊方案正式出台。

　　利好政策向社区卫生倾斜。从10月份起，无锡市取消

　　医保政策已初步完善。参保人员在定点社区卫生服务机构发生的门诊医疗费用，在个人帐户用完后，由统筹基金按一定比例和限额给予补助。12种慢性病的参保人员，在选定的定点社区卫生服务机构进行慢性病配药，其费用不设起始费，直接由补充医疗保险按比例补助；住院报销比例比二、三级医院优惠20%。方佩英说：“这意味着在社区看病配药要比大医院实惠很多，目的是鼓励社区居民小病进社区。”

　　新型农村合作医疗保险参保率已达九成九，农民因病致贫、因病返贫在一定程度上得到了缓解。据统计，到今年上半年，无锡市实际参保农民人数达210.7万人，参保率为99%，其中以镇为单位覆盖率达到100%。今年各市(县)、区新型农村合作医疗人均筹资标准达120.9元，其中财政补贴80.5元、集体补助7.9元、个人缴纳32.5元。

　　“管办分离”后，公共卫生服务内涵得到提升。卫生局妇社处处长殷崎涛介绍，在传染病控制上，由于加大了监管力度和经费投入，到目前传染病疫情同比下降16.72%。今年开设的海洛因成瘾者社区门诊，服药人数达到222人，部分瘾君子摆脱了毒品。高血压病防治进一步深化，患者建档率达到95.7%、管理率达80.45%。

　　尤其在防治肺结核工作上，无锡市卫生局大胆引进民营安国医院参与结核病防治，政府出资购买公共医疗服务，尝试了“公卫民办、政府埋单”的新思路，拓展了公共卫生的发展空间。结核病防治一年多来，3项评价结核病防治水平指标：发现率、治愈率、督导管理率，由过去的倒数排名，一跃进入全省前四名。

　　卫生资源合理配置

　　有所为有所不为

　　2002年初，无锡市对全市的医疗机构进行体制改革，目的是整合卫生资源，降低医疗费用，创新服务体系，做精做强公立医院，缓解群众看病难、看病贵。无锡市将市一、二院儿科全建制并入市儿童医院；一院和儿童医院合并；七院与民政局的同仁医院合并组建1000张床位的“市精神卫生中心”；市妇幼保健院与市妇儿保所合并；撤销肺科医院并入第五人民医院；依托市三院组建800床位的“中西医结合医院”；依托市四院组建1000张床位的“市肿瘤医院”；依托市五院组建550张床位的“市胸科医院”；利用崇安医院成立江苏省首家“慈善医院”；8家医院组建“无锡三院医疗集团”；建立社区卫生服务中心，街道卫生所和社区卫生服务站站所合一；“医保结算中心”由社会保险局划归卫生局。整合后的无锡卫生资源成果：拥有三级甲等医院6所及一批省内领先的专科医院。

　　“管办分离”后，无锡市卫生局实现卫生行政职能转变，对卫生投入进行战略性调整，集中有限的资金办卫生的大事，做到“有所为有所不为”。“将80%的卫生经费用在20%的地方”：即公共卫生、社区卫生、农村卫生和疾病预防等方面。

　　卫生局进一步强化宏观调控职能，提出高水平建设“三大体系一个机制”发展战略目标，即：医疗保健服务新体系、疾病预防控制新体系、卫生监督执法新体系和构建公共卫生突发事件应急机制。

　　建设科学合理的医疗保健新体系，满足人民群众对基本医疗的需求。该体系由三个层次组成：第一层次：无锡市医疗中心；第二层次：妇女儿童医疗中心、中西医结合医院、肿瘤治疗中心、胸科医院、中医院、传染病医院、手外科、精神卫生中心等一批省内领先的“大综合小专科”或“小综合大专科”特色医院；第三层次：以区医院为中心的社区卫生服务网络。王爱国说：“通过一年的建设，这个体系已基本完成。”

　　建设层次清晰、机构健全、职责分明、城乡联动的疾病预防控制体系。该体系分三个层次：第一层次：市疾控中心、市传染病医院；第二层次：各级市(县)区疾控中心、传染病病区(院)；第三层次：乡镇卫生院、街道社区卫生站所。

　　“非典、禽流感等突发性公共卫生事件的相继出现，一个城市对公共卫生突发事件应急机制的需求愈加迫切。”王爱国说，“管办分离”后，卫生局加大了对突发公共卫生事件的关注力度，加快构建公共卫生突发事件应急机制。目前已相继建成了公共卫生监测和预警系统、公共卫生实验室快速检验诊断系统、现场卫生应急处置队伍和系统、紧急医疗救援网络系统、应急保障系统。

　　卫生资源合理配置。一座现代化的医疗中心即将在无锡市湖滨新区崛起，该中心设计床位1800张，占地320亩，建筑面积25万平方米，政府投入建设资金14.9亿元；无锡市疾控中心将于今年底投入运行，建设经费达到1个亿，占地2.2万平方米，即将成为江苏省最大的疾控中心；现代化的市急救中心即将完工，投入经费3000万元，建筑面积达到4千平方米。“这三个项目的建成，对于完善无锡市公共卫生应急体系起到历史性作用。”王爱国欣慰地说，“管办分离”通过一年来的运行，重医轻防、重城轻乡、重上轻下、重办轻管、重公轻民、重费轻保等卫生管理中存在的问题，在无锡将得到彻底的解决。

　　专家意见褒贬不一

　　无锡医改有新意

　　中国医院协会会长曹荣桂认为，医改难，难就难在我国医疗卫生领域广泛存在着的“三不分”的深层次问题，即医疗机构公益性与营利性不分、医药不分和管办不分。而管办不分则是医疗系统自身体制上的弊端，是管理上严重错位的体现。无锡以管办分离为突破口的医改模式有新意，值得肯定。

　　江苏省社科院社会学所所长陈颐却认为，我国医改之所以没有达到预期的效果，根子在于财政投入不到位。在国家对公立医院财政拨款不到位的情况下，“逼着”医院以药养医，甚至在县以下乡镇卫生院，出现挪用预防保健经费，致使一些疾病发病率开始上升，造成恶性循环，症结就在于财政拨款不足。如不切实解决这个问题，即使像无锡那样将卫生局一分为二，实际作用也不是很大。

　　无锡此举是解决医改深层次问题的一大突破。过去公办医院管办不分，卫生局既是“运动员”又是“裁判员”，有的还以“总院长”自居。农工民主党江苏省委调研处负责人徐培新表示，无锡“管办分离”，砍断了卫生局与市属医院之间的利益链条，有利于公平竞争，从根子上为百姓创造一个健康的就医环境。

　　不过也有专家认为，在现行体制下，政府部门之间的管理方式是对口部门、对口管理。无锡确定公立医院归医管中心管理，卫生局主管公共卫生服务，这样的运作在实际工作中并不顺畅。而且，即使在无锡当地，也有部门质疑，这种做法与精简机构的大方向背离，因为管办分离似乎是在无意中增加机构。

　　卫生经济专家、南京医科大学陈家应教授认为，推行“管办分离”是探索医疗管理体制改革新途径的一种尝试。对无锡而言是在“托管制”改革基础上的深化与完善，对全国医疗卫生体制改革，也可以起到试点和探索的作用。无锡的这次尝试，在探索适合我国医改的有效途径方面，确实有其重要意义。