包头空难环境污染索赔案爆出法律真空

　　编者按

　　我国首例空难引发的环境污染索赔案有了最终结果，东航对2004年包头“11·21”空难所造成的水体污染赔偿了2140万元。尽管和之前提出的1.052亿元赔偿额相差甚远，但对于面临重重困境的环境污染赔偿现状来说，此次赔偿具有不同寻常的意义。由于相关法律没有明确规定，致使水流等资源遭到污染、破坏时，往往就不了了之了，久而久之，没有人主张

权利，没有人要求巨额的环境损害赔偿。而这次的获赔，正是因政府等多方站出来主张权利，损失才得以赔偿。

　　本报记者全程关注了这场索赔案历时两年的马拉松式谈判过程，了解到谈判的内幕，并从中深刻体会到相关领域法律法规缺失所带来的困惑和难题。

　　本报记者史万森

　　10月10日，内蒙古包头市东河区南海公园向法院递交了撤销就“11·21”空难中南海公园受损向东航提出索赔的诉讼申请。10月11日，包头市东河区人民法院作出撤诉裁定。

　　此前的9月29日，中国东方航空云南公司、中国财险股份有限公司与包头市政府在呼和浩特签订了《包头“11·21”空难地面第三者损害赔偿最终协议》，其中就空难所造成的南海公园水污染问题达成赔偿协议：一致同意南海公园湖水水体污染治理费用为人民币2140万元。

　　考虑到包头市财政困难和包头市南海公园由于空难造成不能正常营业、职工工资支付困难、三项保险费用无力支付、蒙古包等设施的受损以及东河区及其所辖单位提出的所有的索赔请求，再一次性补偿包头市人民政府人民币300万元。

　　协议称，至此，围绕包头空难地面第三者损害赔偿全部解决。

　　作为我国(也有人认为是世界)首例因为空难而引发的环境污染索赔案，经过中国东方航空公司和内蒙古自治区的共同努力，终于告一段落。而双方将近两年的谈判也暴露出不少问题，特别是在相关领域法律法规的真空。

　　祸起萧墙，红火热闹生意兴隆的南海公园瞬间变成了“人间地狱”，鲜花为花圈代替，欢歌变成了哀哭

　　2004年11月21日上午8时22分，由包头飞往上海的中国东方航空云南公司MU5210飞机，在包头南海公园失事，共有55名人员遇难，其中乘客47人，机组人员6人，地面2人。

　　一场空难改变了一切。昔日这片热闹的水域，今天早已风光不再，园内冷冷清清，破败不堪，空难的痕迹依稀还在，空难的阴影更是深深笼罩在人们心里。

　　公园管理处负责人虞炜介绍，空难使南海公园旅游区变成了废墟，码头、花坛、树木、道路等毁坏殆尽，各种游艇船只全部被炸(烧)毁。湖水解冻后，水面上航油、遇难者的各种身体组织器官和遗物四处漂浮，湖中水生物大量死亡，形成长1.5公里，宽2米的死鱼带。再没有一个游客光临公园，300多名公园干部职工无以为业，待岗在家，每月靠政府补助500元维持生活。

　　空难发生后，南海公园就地面财产损失、水污染处理、营业中断损失、重大项目的合同损失等几个方面对东航提出索赔要求，并本着友好协商的原则进行了多次洽谈。对于地面直接财产损失，双方的争议并不大，东航在2005年4月预付了200万元用于南海公园的生产自救。但是对水污染、营业中断损失、重大项目合同损失等处理方案双方分歧很大。就此拉开了一场马拉松式的谈判。

　　东航演绎航空法：飞机撞断高压线，高压线又电死了牛，民航只赔高压线的损失

　　当时南海公园管理处主要谈判代表姚利平认为，“东航的飞机掉在了南海公园，将旅游设施全都摧毁，将湖水污染，使南海公园全面停产，职工没有收入，这些都是造成的直接后果，完全符合赔偿要求。”东航方面则认为，根据现行法律，民航只对事故发生所产生的直接损失负责赔偿，并用了“飞机撞断高压线，高压线又电死了牛，民航只赔高压线的损失”来说明。

　　湖水污染治理问题是双方争议的焦点问题。空难当天，飞机装载航油5.8吨，除爆炸燃烧外，相当一部分进入湖水中。而在坠机发生后一周，包头市环保局对南海湖水质进行过检测。“泄漏的油料当时对南海保护区核心区影响不大，主要集中在事故发生的缓冲区。”但东航没有采用国际上通行的做法，用围油栏分片围住，再用吸油毡、消油剂等物理、化学方式处理。

　　虞炜说，2004年12月6日，他们开始与东航协商赔偿与污染治理问题，东航有关负责人当时说“先人后物”，公园的损失与污染治理需专门公司评估。12月14日，东航就深圳、厦门、广东的3家投标公司征询南海公园方意见，因对这些公司不熟，南海公园请东航酌定。最后选定了广东方中保险公估有限责任公司。

　　2005年1月8日，广东方中保险公估有限责任公司向南海公园发来了作业函，提出了公估范围、时间、步骤等，并说争取在1月21日前，确认地面财产损失价值。虞炜说，到了3月21日，还没有见到什么报告。我们心里着急，找他们要，说没出来。结果东航公司有人已经在谈论检测内容。

　　2005年3月28日，南海公园向广东方中保险公估有限责任公司发了律师函，指出该公司公估工作进展缓慢，效力低下，与先期公布的作业方案、时间及步骤大相径庭；违背职业规范，私自将未公开的检测报告和治理方案透露给利害关系人；随意聘用人员进行重大项目检测……中止了双方的合作关系。

　　拖延治理恶果显现，南海湖出现1500米长2米宽死鱼带，双方开始筹划治理，却在工程方案上争论不休

　　与此同时，随着天气变暖、湖水融化，南海湖开始出现死鱼现象，最多的时候，沿着出事的码头到西坝这段长约2公里地段，形成一条长1500米、宽2米的死鱼带，数量达20吨左右。死鱼事件让南海公园管理处意识到了事态的严重，他们立即给东航打电话，告诉他们如不迅速拿出方案进行治理，污染可能更加严重。

　　2005年3月29日，东航“11·21”空难善后处理领导小组给包头市政府来函，“建议市政府指定有关部门对现场的第二次清理和防疫处理以及污染治理提出具体方案，报经市政府审批后及时组织实施。以上所发生的一切费用支出概由东航承担”。

　　2005年3月30日上午，包头市政府召开会议，鉴于南海湖湖水污染问题，决定由东河区政府牵头，协调市卫生、环保等专业部门，拿出工作方案，对南海公园的地面、湖水及周边环境进行一次彻底的清理和防疫处理，南海公园管理处配合工作，东航负责资金费用。会议形成了备忘录。

　　根据会议决定，有关方面聘请了深圳布尔斯环境工程公司制订工程方案。2005年4月14日，布尔斯环境工程公司的南海湖全湖水净化工程方案完成，几天后方案递交到了东航公司。然而，却没有了东航公司的回音。

　　2005年4月上旬，东航还将广东方中保险公估有限责任公司作出的湖水污染治理方案提交给了南海公园管理处。虞炜说，该方案提出在事故发生现场200×100米的水域地带，进行打围堰的办法，把水处理后循环到外面，进行底泥处理后再进行补水，工程耗资300万元左右，而对南海公园提出的首先确定水环境污染程度，在此基础上再提出环保修复方案，然后制订实施治污工程的方案的建议未作任何解释或说明。

　　2005年5月18日，包头市环保局向东航公司和南海公园管理处发出了《关于对南海湖水域因飞机坠毁造成污染和生态破坏尽快进行恢复的意见》，指出“去年发生的‘11·21’坠机事件对南海湖水域和生态环境造成严重影响，且至今仍未采取任何有效措施予以治理和恢复。本着对地方环境质量负责的原则，要求责任方必须对造成的污染和生态破坏尽快采取措施进行治理，并恢复湖区的自然、人文、生态环境和湖水水质”。

　　2005年5月23日，东航“11·21”空难事故善后处理领导小组给包头市环保局复函，称“东航云南公司作为航空运输营运人依法向人保投保了地面第三者责任险。今年4月，经与人保协商，已明确由人保直接与南海公园管理处协商水污染处理和相关赔付事宜。”东航变成了配合人保做好相关工作的“角色”。

　　而在此前的2005年5月12日，人保云南分公司给南海公园管理处发来了《对于南海公园湖水净化〈工程设计方案〉的意见》，认为布尔斯环境工程公司的工程方案与该公司委请专家设计的方案(即广东方中保险公估有限责任公司作出的湖水污染治理方案)差距巨大，提出双方和国家环保部门各提名专家形成符合资格要求的专家论证小组，如果在约定时间内不能实现，就按该公司的方案先行治理。虞炜说，结果是既没有形成专家组，也没有进行治理。

　　南海公园委托国内环境检测最权威机构作出调查报告，报告估算损失达10520.56万元，东航公司不予认可

　　2005年6月，南海公园管理处找到有关部门，并邀请有关专家对检测报告做初步分析，结果表明，超过底泥石油类浓度背景值3倍的面积达南海湖水域面积的99.84%，其中在飞机失事区域浓度值高达十几倍甚至几十倍，空难事故已对南海湖造成严重污染。而按照东航的方案不仅不可能完全消除南海湖污染，同时也将污染黄河。

　　据此，南海公园管理处否定了东航的治污方案，随即委托国内环境检测最权威的机构———中国环境科学院对南海公园湖水污染情况作出科学鉴定，并制订环保修复方案，同时，对损失进行综合评估。

　　经过近3个月的工作，中国环境科学院于2005年10月份向南海公园提交了《包头“11·21”空难事故对南海湖生态环境影响调查报告及环保方案设计书》。

　　这份国家权威机构的报告并没有得到东航公司和人保云南分公司的认可。2005年10月27日东航云南公司和人保云南分公司的函中这样称：根据民航法，东航公司只对坠机造成的直接后果承担损害赔偿责任，在坠机直接造成的污染范围没有得到权威论证的前提下，单方面的调查取证和分析以及程序上的严重错误，将会大大影响湖水污染治理方案的全面性、公正性和客观性，因此，我们对于该方案无法认可。

　　空难一周年的日子，南海公园向新闻界公布了这份报告，报告指出，空难事故造成南海公园的水系严重污染，生态系统受到严重破坏，总体水质恶化，石油类污染随时间推移而不断加重。空难对南海公园造成的环境影响、公众心理影响和生态破坏的经济损失达10520.56万元。

　　当时的虞炜感到很无奈，他说，“我们已经和东航谈了28次，对方始终没有诚意。”谈判的道路让他们感到渺茫，他已经和代理律师北京市律师协会航空法专业委员会秘书长张起淮商量好，一旦谈判不成，就向东航提出索赔诉讼。张起淮说，由空难引起的环境污染索赔官司，在中国甚至全球这都可能是第一例。

　　谈判进入僵局，内蒙古政府积极协调，力争圆满解决包头空难造成的第三者损害赔偿问题

　　2005年空难一周年的日子，不少媒体聚集包头，想了解空难问题解决的进程。记者还随包头方面的人士一起去会晤东航派驻包头的代表，结果在东航代表常驻的神华大酒店却找不到代表的影踪。

　　2005年12月8日晚，东航集团老总李丰华等在呼和浩特和内蒙古自治区有关领导进行会晤，就解决包头“11·21”空难造成南海公园损失和污染问题进行了协商。据有关人士透露，在南海公园职工工资补偿和财产损失上取得了一些进展，但在湖水污染的治理方案上没有达成共识。

　　在水体污染治理有关问题争论难有结果的情况下，自治区政府又组织3方进行了协商，最后决定由自治区环保局作为技术协调和牵头单位，组织有关专家对南海公园湖水水体污染和生态破坏治理方案进行评估论证。

　　依据3方意见，内蒙古环保局组织聘请了由中国科学院水生物研究所原所长刘永定任组长、共8名专家组成的专家组，对南海公园湖水水体污染和生态破坏治理方案进行评估论证，并提出最终审定意见。经评审组评估和测算，南海湖污染治理工程约需治理费用2140万元。内蒙古自治区人民政府征求包头市、东航和人保财险公司的意见，3方均表示同意。

　　本报包头10月12日电

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　　包头空难事件回放

　　2004年11月21日，从包头市飞往上海的一小型客机刚起飞就坠入距机场不远的南海公园，机上53人全部遇难，地面2人遇难。据现场目击者说，飞机发生强烈爆炸后，部分残骸坠入附近的南海湖中，泄漏的燃油在湖面上燃起大火，水变成黑灰色。

　　11月22日，中国平安保险送出第一笔寿险赔付金13.8万元。

　　11月22日，6名机组人员的家属获得90万元保险理赔款。

　　11月27日，东方航空公司(以下简称东航)表示，将向每位遇难乘客赔偿21.1万元人民币(不包括航意险)。依据为1993年国务院颁布的第132号令，民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元。考虑到消费价格总指数的变动因素，空难赔偿金额在上述法定赔偿限额的基础上再增加7万元人民币，共计14万元人民币。再加上行李赔偿金额和抚慰金等，总共为21.1万元人民币。

　　11月28日，东航空难善后小组向首位遇难者家属支付了赔款。

　　11月30日，部分遇难乘客家属对东航赔付方案提出异议，有家属准备提起诉讼。

　　12月11日，专家和律师呼吁，“民航旅客伤亡赔偿最高限额7万元实在太低，必须尽快修改法律提高标准”。

　　2005年1月18日，包头空难的55位遇难者遗体中已有53具被妥善处理，只剩2具遗体未被火化，原因是其家属在善后理赔问题上还未与东航公司达成协议。

　　3月4日，包头空难中遇难的复旦复华科技股份有限公司副董事长兼总经理陈苏阳的妻子桂亚宁，向北京市第二中级人民法院提起了行政诉讼，状告中国民航总局行政不作为，要求依法制定有关“国内航空运输承运人的赔偿之限额”规定。

　　4月28日，法院裁定，该起诉不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。

　　5月16日，桂亚宁不服上述裁定，上诉至北京市高级人民法院被驳回。

　　11月20日，南海公园管理处正式公布《包头“11·21”空难事故对南海公园的生态环境影响调查报告及环保方案设计书》，称空难对南海公园环境污染造成的经济损失值为10520.56万元。空难引起大规模环境污染索赔，这在我国还是首例。

　　2006年9月29日，中国东方航空公司与包头市南海公园管理处达成协议，赔偿金额为2140万元。

　　近年来环境污染赔偿案

　　●2004年6月29日，内蒙古包头市遭受了建国以来最严重的一次水源污染事件。包头市供水总公司被迫紧急关闭取水口，停产5天。该事故造成3个自来水取水点的水不能饮用达58个小时；鱼类死亡3000公斤。包头市供水总公司向造成污染的巴彦淖尔市塞外华章纸业等3家企业，索赔325.45万元人民币。2005年1月19日此案开审，双方同意庭后调解。

　　●川化集团因违法排污给沱江造成严重污染，致使沿线内上百万群众断水26天、直接经济损失约3亿元、生态环境恢复需5年时间。2004年5月，川化集团向遭受重大经济损失的沿线地区赔付1100万元。

　　●2002年11月23日，“塔斯曼海”轮与中国籍船舶“顺凯号”发生船舶碰撞，造成船载原油泄漏。天津市海洋局向天津海事法院提起诉讼，向“塔斯曼海”轮索赔金额9500万元。一审法院判决被告承担赔偿损失共1000万元。随后，被告向天津市高级人民法院提出上诉。该案是中国海洋环境污染损害赔偿第一案。