污染损害赔偿立法亟待破冰

　　观察

　　本报记者 郄建荣

　　在前不久发生的甘肃徽县血铅中毒事件中，尽管违法企业被依法叫停，地方行政不作为也被国家有关监管部门痛斥，但是，通过媒体、网络公开的那一幅幅严重铅中毒儿童的照片留给人们的辛酸记忆至今挥之不去。

　　比这更令人心酸的是，由于我国污染损害赔偿法律救济渠道的不畅通，法律制度规定的不明确，污染受害者要想获得污染损害赔偿举步维艰。“有关污染损害赔偿法律制度亟需完善。”环境法学界著名的立法专家、国家环境咨询委员会委员孙佑海日前向记者公开了他的想法。

　　污染损害赔偿法律制度已经初具雏形

　　“污染损害赔偿法律制度的建立不需要实现‘零’突破。”孙佑海这样认为。他说，我国关于污染损害赔偿的法律制度已经初具雏形，而不是完全无法可依。目前我们要做的，不是在“零”的基础上，去创建污染损害赔偿法律制度，而是如何将这些制度修改、完善、提高，以适应经济和社会可持续发展的需要。

　　孙佑海认为，目前，有关污染损害赔偿法律制度已经初具雏形。他说，之所以这么认为，是因为有关污染损害赔偿的法律规定从宪法及有关的法律法规中都可以找到。其中包括宪法、民法通则、环境保护法、海洋环境保护法、固体废物污染环境防治法等。

　　他说，此外民事诉讼法、大气污染防治法、水污染防治法、放射性污染防治法等法律以及最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定，也从各自的角度对污染损害赔偿制度作出了规定。

　　解决污染损害赔偿还存在重大制度缺陷

　　有关污染损害赔偿，尽管可以从多部法律中找到原则规定，但是，事实上，拿着这些法律原则并不意味着就能打赢污染损害赔偿的官司，有的甚至到了法院连案子都立不上。

　　孙佑海说，原因就在于现行的污染损害赔偿制度本身存着重大缺陷和不足。

　　他认为，这些问题和不足至少可以在两个方面找到依据。一是在实体制度方面缺乏法律规定。孙佑海说，关于污染损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的标准等，目前的法律处于缺位状态。而已经制定出来的相关法律之间也存在着不够协调甚至矛盾的问题。

　　二是在程序制度方面也存在问题。孙佑海认为，目前由于对环境公益诉讼总体上缺乏法律规定，致使许多污染受害者无法请求法律救济；同时，现行司法程序对于解决污染损害赔偿问题还存在着效率过低、成本过高等问题，而解决赔偿问题又缺乏其他的有效渠道。

　　孙佑海说，对污染受害者比较有利的一个规定，即举证责任倒置原则也仅在新修改的固体废物污染环境防治法中有规定，而处理大气、水、噪声等污染损害赔偿纠纷，只能以最高法院的司法解释为依据。但在实践中，基层法院依据民诉法往往以原告提不出被告对其实施污染的直接证据，证明不了原被告之间有直接的利害关系为由而拒不立案，因此更谈不上审理，谈不上对污染受害者给予赔偿。

　　污染损害赔偿不应完全依赖法院

　　水俣病是发生在日本的著名环境公害病。孙佑海说，日本熊本市水俣病患者从法院拿到污染损害赔偿的胜诉判决，总共用了17年的时间，其中仅从上诉到判决达5年之久。

　　事实上，在我国也是如此，一个污染损害赔偿官司耗时一两年很正常。

　　孙佑海说，当前，解决污染损害赔偿纠纷有着越来越多地依赖法院的趋势。但是，由于环境污染问题的特殊性和复杂性，完全运用普通司法程序处理环境纠纷反而可能给一般的受害者带来更重的负担。

　　他说，例如，在确定侵权的责任和根据受害程度来计算损害金额时，客观上要求司法机关具备高度的科学调查能力和专业知识，但实际上，法官一般不具备这些能力和知识；加上现阶段环境污染事故处于高发期，而法院审判人员编制经费有限等因素，都严重地制约了通过司法程序解决污染损害赔偿纠纷的效率。

　　近年来，有相当一部分学者极力强调由法院来解决污染损害赔偿纠纷，认为这样做能最大限度地体现社会公平。对此，孙佑海认为，从我国的国情看，完全依赖法院这个渠道，未必能使污染受害者的权益得到及时、有效的救济和保障。有必要通过行政渠道和仲裁渠道分流处理一部分污染赔偿案件。

　　如何完善污染损害赔偿制度意见仍不统一

　　如何完善污染损害赔偿制度一直是环境法学界热门话题之一，但是，专家们的观点却有分歧。据孙佑海介绍，目前，环境法学界有关污染损害赔偿制度的立法思路主要有两个方案：第一个方案是专门制定一部环境公益诉讼法；第二方案是制定一部统一的环境损害赔偿法。即实体法与程序法合二为一。

　　孙佑海不完全赞同上述立法设想。他认为，有两个问题难以克服。第一方案过于依赖法院在解决环境污染损害赔偿纠纷中的作用。第二方案将实体法和程序法混合在一起作出规定，与现有的立法体系和立法规划安排不协调。

　　从国情出发抓紧制定侵权责任法等法律法规

　　完全照搬外国做法，或者将程序和实体法合二为一，孙佑海认为都不一定适合我国的国情。他提出了他的立法构想。

　　首先要抓紧制定侵权责任法。孙佑海说，在这部法中设定环境污染损害赔偿篇，对解决环境污染损害赔偿制度作出系统规定，包括污染损害赔偿的责任构成制度、责任范围、流域污染纠纷的处理原则等内容。

　　其次是依据国家“推动环境公益诉讼”的精神，适时启动民事诉讼法和行政诉讼法的相应修改程序，从司法程序上对如何进行环境民事公益诉讼和行政公益诉讼作出明确规定。

　　三是制定处理环境污染损害赔偿纠纷的专门程序法或者行政法规，以增加污染损害赔偿纠纷的解决渠道，提高赔偿纠纷处理效率，及时维护污染受害者的合法权益。

　　孙佑海建议，将解决污染纠纷的方式，在目前的司法程序和行政调解方式的基础上，在政府系统之内，创设行政裁定制度。这样可以大大提高一般污染赔偿案件的处理效率。同时，还应完善环境仲裁制度，发挥仲裁机构在处理环境污染损害赔偿纠纷中的积极作用，使之成为司法程序和行政渠道解决赔偿纠纷的一种有益的补充。

　　四是制定环境污染损害健康赔偿法或行政法规，规范支付赔偿费的项目和主体、对污染受害者的具体赔偿标准、赔偿费的来源和支付办法等。

　　据记者了解，本届全国人大常委会立法规划并没有将解决环境公益诉讼问题列入其中，况且环境公益诉讼也仅仅是整个公益诉讼的一部分。孙佑海说，估计最快也要在下一届人大加以考虑。他提出，目前最有效的做法，就是先由最高人民法院、最高人民检察院会同有关方面开展调研，就拓展诉讼主体等呼声较高的问题先行出台司法解释，并在某些地方进行试点，在总结经验的基础上为今后立法做准备。

　　本报北京10月14日讯