行政执法责任制：公权力套上“紧箍咒”

　　新华社记者李菲、张先国

　　“耐心了”“细致了”“笑脸多了”“再也不敢胡搞了”……群众对“大盖帽”们的印象正在悄然改变。

　　记者近日采访时深切感受到，行政执法责任制的普遍推行，给政府公权力套上“紧

箍咒”，大幅提高了依法行政水平。从基层探索到中央决策

　　西瓜丰收却因无证进城而烂在地里，建个商场要盖800多枚公章，一车活猪贩运时被执法人员追得坠落山崖……曾几何时，某些荒唐的行政执法行为令群众深恶痛绝，也让基层政府频频收到法院传票。

　　1990年，湖南省攸县政府13件“民告官”案件有11件败诉，痛定思痛之后，攸县尝试以责任约束权力，在行政机关内部实行行政执法责任制。攸县与陕西省富平县等地的探索，成为早期执法责任制的雏形。

　　上世纪90年代中后期，行政执法责任制作为规范和监督行政执法行为的突破口，在全国范围内大势渐成，河北省石家庄市、湖北省武汉和襄樊市、湖南省、内蒙古乌海市、甘肃省敦煌市引领了全国行政执法责任制的潮流。

　　“一切政府机关都必须依法行政，实行执法责任制和评议考核制。”党的十五大报告的这一论述，将行政执法责任制置于依法治国方略的恢弘背景下。我国加入世贸组织以后，依法行政意识得到空前强化，建立法治政府、责任政府的呼声日益高涨。

　　从2001年起，国务院法制办就行政执法责任制展开了一系列专题调研和推行活动，系统总结了全国各地和国家有关部门的实践经验。党的十六大和十六届三中、四中全会文件都充分肯定了行政执法责任制的作用，并将之纳为建设社会主义政治文明的重要内容。

　　2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》指出的当前我国依法行政七个方面的主要问题中有五个是行政执法的问题，而行政执法责任制正是为解决这些问题而“量身定做”。至2004年，全国有21个省级政府在辖区内全面推行行政执法责任制，10个省级政府部分试行。

　　2005年7月，国务院办公厅下发《关于推行行政执法责任制的若干意见》，统一部署行政执法责任制在各级政府和各部门从上到下、条块结合全面推行。《意见》的出台，标志着行政执法责任制已经发展成为一项成熟规范的国家制度。

　　从基层探索到中央决策，从个别试点到全面推行，从实践到理论再从理论到实践，行政执法责任制的深刻内涵逐渐深入人心：执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

　　从“权力本位”到“责任本位”

　　湖南湘潭国税局、湖北武汉公安局、重庆工商局等部门的执法人员，一上班便会打开电脑，看电子监督系统是否提示自己有执法错误，然后会认真地书写法律依据和事件细节，以备检查考评；湖南长沙城管系统和重庆文化市场执法总队的执法人员，基本摒弃了“抢、掀、吼、骂”等粗暴行为……

　　一年来，行政执法责任制在全国广泛推行，成为约束行政执法者的“紧箍咒”，改变了他们的行为方式。国务院法制办主任曹康泰说，这一制度的推进，使行政执法机关和人员从“权力本位”迈向“责任本位”。

　　“责任”二字，使许多干部的执法理念得到升华。湖南省委常委、宣传部长蒋建国说，行政执法责任制重在“治内、治权、治官”，它是政府内部自我监督制度，核心是对权力和执法者的约束，体现了法治政府、责任政府、服务政府、效能政府的要求。

　　湖北省常务副省长周坚卫说，行政执法责任制是政府层级监督的重要形式，掌握了这项制度的主动权，就等于牵住了依法行政的“牛鼻子”，只要一抓到底，就能坚定地迈向法治政府。

　　重庆市法制办主任李殿勋说，行政执法责任制是建设法治政府的重要“抓手”，也是执政方式转变的具体要求。湖南省法制办公室主任贺安杰说，行政执法责任制能使法制监督工作实现对行政权运作的事前、事中、事后全过程的监督。

　　推行行政执法责任制包括依法界定执法职责、开展行政执法评议考核和落实执法责任三个阶段。第一阶段工作包括梳理执法依据、分解执法职责、确定执法责任等，形象地说，就是“厘清权力清单”，这项工作专业性最强、工作量最大、关系最复杂。

　　湖南省将50个行政执法部门的“权力清单”在媒体上刊出，把“公权力目录”置于公众和舆论监督之下。湖北省30个省级行政执法部门和12个市州将梳理完毕的执法依据汇编成册。重庆市目前已收到市级部门“权力清单”200册，共计700余万字。

　　通过梳理执法依据，一些不合法的行政执法主体得到清理，执法关系被理顺。重庆市质量技术监督局去年撤销20个属事业单位性质的区县质监执法机构，核增行政执法专项编制420名，确保全系统所有行政执法人员都具有合法主体资格。

　　各地各部门的“权力清单”使行政执法程序更为科学规范。重庆市政府针对执法的薄弱环节，制定了贯彻行政许可法八项制度以及行政处罚立案、调查、告知、决定、送达、罚缴分离等行政程序法律制度。

　　记者从国务院法制办了解到，目前，全国绝大部分省市自治区基本完成执法依据梳理工作，正陆续向社会公布，这为深入推行行政执法责任制奠定了坚实的基础。

　　真正落实“权为民所用”

　　“上面千条线，下面一根针”，对具体执法人员而言，只有科学的奖罚考评机制，才能指导权力与责任紧密相连。目前，一些地方和部门对评议考核机制积极探索，有效提高了执法质量。

　　北京市通过每年组织行政处罚案卷评查，近三年来多数行政执法部门的案卷评查成绩呈稳步上升趋势，行政处罚规范化水平不断提高。2005年，全市行政处罚案卷优秀率为77．2％，达到历年之最；不合格率为1．9％，下降到历年最低点。

　　湖南省国税系统创造性地建立健全“人机结合”的评议考核模式，去年因违法和不当行政执法行为受到经济惩戒的有4253次，有145人被通报批评，7人被责令待岗。

　　近三年来，湖北省公安厅通过考评执法质量，35个公安局及局长受到记功、嘉奖，9名公安局长被责令引咎辞职或免职，200余名科所队长被撤职，3600余名民警被追究执法过错责任。

　　责任追究，在各地各部门正向深层次推进。截至目前，重庆市共实施行政问责49例，处理县处级以上领导干部89人，有力促进行政机关正确履行职责。湖北省武汉市在大力推行行政执法责任追究的同时，剑指“懒官”“庸官”，近两年查处行政不作为案件83件，87名干部因“不作为”受到纪律处分。

　　记者在采访中了解到，重庆市北碚区去年严格执行过错责任追究制，使错案率从往年的50％左右下降到3％，今年前8个月行政应诉案件21件，无一起错案，也无一起行政赔偿案件。

　　国务院法制办公室政府法制协调司副司长江凌说，实践表明，行政执法责任制为落实“权为民所用”提供了有力的制度支持。

　　令人欣喜的是，有些单位不断推出创新之举，放大行政执法责任制积极效应。武汉市食品药品监督管理局近年来大力推行“有作为行政”，创造性地采取“对群众举报实行奖励”“对消费者买到假劣药品先行退付”“对不法分子开诚信罚单”“对违法药品公开召回”等举措，使群众的用药环境和企业的市场环境得到明显改善。

　　从总体上看，各地推行行政执法责任制已具备良好基础，但有些方面还需进一步完善。比如：行政执法体制，授权执法、委托执法等问题还未彻底解决，评议考核机制不够科学，责任追究与相关制度衔接不紧，还没有发挥防微杜渐的作用等。

　　今年是国务院提出“十年建设法治政府”的第三年。推行行政执法责任制的实际效果，使法治政府的目标清晰可辨，广大干部群众信心倍增。