国际“反贪联”助解中国反腐协作困局

　　2004年4月，余振东从美国被遣返回国。国际反贪联成立将有助于中国开展反腐国际协作。资料图片

　　□本报记者 杨万国 北京报道

　　10月25日，国际反贪局联合会第一次年会在河北香河闭幕。4天时间内，一个崭新的国际组织———国际反贪局联合会成立。（以下简称“国际反贪联”）

　　国际反贪联成员来自于100多个国家和地区，由各国负责侦查、起诉贪污贿赂犯罪的专门机构组成。作为一个高规格的新型国际司法组织，尤为引人注目的是，国际反贪联在其章程中明确，它是一个“非政府”组织。

　　有学者据此认为，这个非政府组织对入会国的约束力有限，更多起到学术交流作用。

　　对此，刚刚履新国际反贪联秘书长职务的中国最高检察院外事局局长叶峰有更深一层解读。11月1日，接受本报记者采访时他表示，反腐国际合作十分复杂，国际反贪联的民间特性使其具有更高的效率和更多的灵活性。这一创举更有助于中国今后的反腐国际协作。

　　“中国牵头成立国际反贪联，也许只是一个开端”，北大国际关系学院教授张海滨相信，如果“反贪联”工作开展卓有成效，中国将在更多的类似国际组织中发挥重要作用。

　　中国更需要“反贪联”

　　“成立国际反贪联是世界上很多国家的共同心愿，而中国则更为迫切。”

　　首次年会在中国举行，在国际反贪联酝酿之初即已确定。

　　叶峰接受媒体采访时透露，联合国举行了旨在签署《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）的会议后不久，联合国官员和一些国家反贪污机构的负责人就主动与中国最高人民检察院沟通，邀请中国参与发起成立国际反贪局联合会。最高检接受了这一建议。

　　“由中国积极牵头推动下成立的这种高规格国际组织，前所未有。”最高检专家咨询委员、北大教授储槐植说，这反映了中国的国际影响力提高，同时也是中国自身反腐败的需要。

　　“成立国际反贪联是世界上很多国家的共同心愿，而中国则更为迫切。”他说，目前所面临的国际反腐协作困境使中国更需要一个推动《公约》实施的国际组织。

　　一组数据说明了中国的迫切。公安部公布的信息显示统计，截至去年，我国尚有外逃的经济犯罪嫌疑人500多人（其中多为贪官），涉案金额700多亿元。而目前通过双边司法协助、国际刑警组织等手段被遣返的人员和追回的财产只占很小一部分。

　　储槐植介绍，在打击外逃贪官方面，中国目前面临调查取证难，资金返还难，人员引渡难三大难题。

　　“要追赃，就要没收外逃贪官的财产。”他说，没收在中国属于刑事惩罚范畴，须以有效判决为前提。而中国目前没有刑事犯罪缺席审判制度，无法在贪官外逃的情况下缺席审判。

　　另一个办法是，可以请求外国法院执行。但中国政府需要足够的证据证明赃款是贪官非法所得，这就涉及调查取证难。储槐植介绍，目前中国的证据制度和西方国家有较大差别，中国调查取证方式与国际尚不接轨，技术也不高，“在国际司法合作领域，就导致中国的举证难以获得外国司法机关的认可。”

　　他举例，“余振东案”中被贪官转移出境的财产高达数亿美元，但是目前中国政府追回来的只有几百万美元。“这些钱通过内地、香港几道洗钱手段漂白，我们要追回，得一笔笔的调查取证，非常困难”。

　　储槐植介绍，涉案金额相对小、身份级别相对低的贪官，大多就近逃到周边国家，如泰国、缅甸，而案值大、身份高的贪官大多逃往发达国家，如美国、加拿大、澳洲等。而目前和中国签订引渡条约的基本上是有历史渊源的周边国家和发展中国家。

　　由于中国和多数西方发达国家国家并没有引渡条约，引渡罪犯非常困难。一个典型的例子是赖昌星案。

　　“《公约》签订给了我们希望。”储槐植说，很多事情就可以在《公约》的框架下协商解决。但《公约》是纲要性的国际法，还需要很多配套措施，这就需要一个专门的国际组织来推动，反贪联就是这样一个机构。

　　“非政府”性质早已酝酿

　　叶峰介绍，成立非政府性质组织是一个自然的考虑，“要是成立政府间国际组织，那要谈判多少年？”

　　10月25日，国际反贪局联合会第一次年会选举中国最高检察院检察长、首席大检察官贾春旺当选第一届反贪联主席。除5位副主席和总顾问由其他会员国相关人员担任，另一重要职位———“反贪联”秘书长由中国最高检察院外事局局长叶峰担任。

　　当天的议程还确定了“反贪联”章程，其中明确了国际反贪联的性质：一个独立的、非政府的、非政治的、非赢利的、司法性的国际组织。

　　反贪联主要由各国的廉政公署、反贪局、反严重欺诈局等组成，这些负责侦查、起诉贪污贿赂犯罪的专门机关都是国家司法机构，因此，“非政府组织”一条无疑引人注目。

　　国际法专家介绍，一般不依据政府间协议成立的组织都可称为非政府组织，在英文中简称为NGO.

　　“一开始酝酿中，我们就打算成立一个非政府组织”，11月1日，“反贪联”秘书长叶峰告诉记者。叶峰是此次大会的筹备组负责人，此前一直代表中国参与成立“反贪联”的国际磋商。

　　作为一个高规格的国际组织，“反贪联”的成立颇为高速。叶峰介绍，2003年10月，《联合国反腐败公约》通过后，包括中国在内的100多个签署国都希望成立一个相应的国际组织来推动《公约》实施。

　　而去年年底，《公约》正式生效，不足一年时间里，国际反贪联即告成立。

　　叶峰介绍，成立非政府性质组织是一个自然的考虑，“要是成立政府间国际组织，那要谈判多少年？”

　　“反贪联”兼具两大优点

　　“反贪联”在涉及一些国家之间敏感问题时，不代表政府，可以有效进行谈判。而一旦达成公识，就可以上升到政府层面达成协定。

　　“非政府组织性质，无疑更符合中国反贪国际协作的需要”，北大国际关系学院教授张海滨说。

　　对国际反贪联的非政府性质，储槐植同样充满信心。“虽然它现在还达不到国际刑警组织的权威，但是它诞生之始就具有类似的地位，可以肯定，在今后推动国际反贪合作上，它将起到重要的作用。”

　　“反贪联”章程规定，其最高权力机构是会员代表大会。“反贪联”有常设机构“执行委员会”，下设秘书处负责日常事务。会员需要交纳年费，“反贪联”有例行年会和年度会员大会等。

　　“需要交纳会费，而且有常设机构，说明有具体的培训交流业务，它不单是一般意义上的学术联合会。”储槐植分析认为。

　　他介绍，现代国际事务越来越多需要非政府组织（NGO）参入斡旋沟通。这是因为非政府组织拥有政府组织所不具有的高度灵活性，同时贴近社会，效率高，成本低。

　　他介绍，目前的国际司法协助主要有反腐败情报交换、证人的询问、勘验物证、移送物证、送交司法文书、办理有关行政诉讼手续等。

　　国际反贪局联合会是由各国专司反腐败贪污的检察机构组成。“由政府专职检察机构组成，同时又是非政府组织。因此兼具权威性和灵活性。”因此以上这些过去需要通过政府间进行的工作现在通过“反贪联”将很容易开展。

　　他分析，国际追赃、追贪时，往往纠葛政治因素，牵扯国家利益。因此中国的反贪国际合作向来十分复杂艰难。此次成立的反贪联，既与各成员国联系紧密，非政府性质又最大可能地避免国家之间的政治纠葛。“如果成立一个专门的政府组织，效果不一定好。”储槐植说。

　　张海滨用“很罕见”来评价这一组织。“国际司法协作牵涉人权，废除死刑等敏感内容，非政府组织因为不代表官方，所以就可以降低敏感度，更容易合作。”

　　他说，“反贪联”在涉及一些国家之间敏感问题时，不代表政府，可以有效进行谈判。而一旦达成公识，就可以上升到政府层面达成协定。

　　反腐败“学校”

　　发展中国家很希望能通过这个“学校”互相交流经验，学到东西。

　　“这次大会就是一个反腐败的‘学校’，各国可以在这里相互交流学习，增进合作。”会议期间，南非国家检察长皮科利对媒体表示，发展中国家很希望能通过这个“学校”互相交流经验，学到东西。

　　10月25日，在国际反贪联章程通过同时，大会确定了“反贪联”发展战略，主要包括以下内容：

　　建立有效的信息交换机制，互相交换有关执法实践以及打击贪污贿赂等腐败犯罪方面的信息；

　　加强反贪机构之间的技术支持，相互开展培训交流，学习和借鉴反贪工作方面的经验；

　　定期举行年会、地区会议、研讨会等会议，为直接合作提供交流平台，等等。

　　储槐植认为，在国际组织中，与国际反贪联最具有相似性的是国际刑警组织。这个拥有181个成员国的国际组织，与一般人的印象不同，它并非一个由“超级侦探”组成的“超级国际宪兵队”，而是一个合作体系，或者说是一种合作机制，在各国信息交流等方面发挥了重要作用。

　　“不要小看信息交换机制，中国过去数百年闭关锁国，对外国司法制度不了解是中国司法合作最大的障碍”，储槐植说。他举例，比如中国司法人员去外国办案，有的国家就不能穿制服。这些看起来是细枝末节的小事，过去就曾成为司法交流障碍。而在国际反贪联的框架下，联合会常设机构秘书处将由各国检察机构派员组成，可以有效开展这一工作。

　　“反贪联能够为发展中国家提供培训，将是最让人期待的功能之一”，储槐植认为，对发展中国家，最迫切的是需要得到发达国家或地区检察机构先进的工作经验。比如，以廉洁闻名的新加坡每年还要不断派人出国学习。中国香港去年接受了来自24个国家共计80名人员的10个培训项目。

　　“直接合作”前景

　　“直接”主要体现两个方面，一是反贪机构直接合作，比如中国反贪局和俄罗斯反贪局直接合作，二是取证方式上的直接合作。

　　尽管信息交换和执法实践培训交流已经足以令与会各国反贪机构期待，但反贪联似乎并不仅仅志在如此。在其战略中，第三条规定“建立国际反贪局联合会直接合作机制，开展直接取证、追逃、引渡和资产返还等业务”。

　　“如果这一点能做到，那就更厉害了。”储槐植说。

　　在法学专家看来，“直接”将是国际反贪合作的一大飞跃。

　　曾担任司法部司法协助外事司巡视员的北师大教授黄风介绍，“直接”主要体现两个方面，一是反贪机构直接合作，比如中国反贪局和俄罗斯反贪局直接合作，二是取证方式上的直接合作，比如中国直接派人去俄罗斯，和俄罗斯反贪局一起去调查取证。

　　“这是有相当大的难度的”黄风说，这不但要求各成员机构之间建立起充分的相互信任，也要求制定一些能够共同遵守的并且具有一定约束力的合作规则，同时，还要求存在一个专业的、稳定的和高效的常设机构。

　　在国际反贪联之前，国际上还没有一个类似于国际刑警组织的，由各国检察机关组成的国际组织，只是欧盟成员国检察机构之间有一个Eurojust，它是一个开展直接合作的准司法机构。

　　“希望国际反贪局联合会能够向这个方向发展。作为基础性步骤，联合会首先应当特别重视情报的交流，特别是具体办案信息和情报的交流和通报，在此基础上才谈得上办案方面的直接合作。”黄风说。

　　11月1日，叶峰在接受记者采访时表示，目前“反贪联”刚刚成立，各项工作正在开展中。“将怎么开展直接合作机制？”他回答：“这些东西在我的脑海之中。”