专家称上级机关乱发函件干扰依法行政

　　上级联合调查组向下级部门下发“函件”，虽然这些“函件”没有法律效力，但因为是上级部门“指令”，隐形威力巨大，下级部门往往不敢怠慢

　　本报记者 赵文明

　　“自从收到上级4大部门下发的《调查意见》后，我的压力很大，面对着盖有上级4大

权力部门大红印章的‘函件’，不知该咋办？”坐在记者面前的湖南省冷水江市（隶属娄底市）建设局局长，接受采访时眼神里透出几分无奈。

　　11月2日，记者在娄底采访时看到了这份盖有娄底市监察局、娄底市政府法制办、娄底市发改委、娄底市建设局公章的《调查意见》。《调查意见》中写道：“调查组认为，8月18日的评标结果合法有效，根据招投标法的有关规定，联合调查部门责成冷水江市建设局自行撤销该《处理决定》……”

　　这份以公函形式下发的《调查意见》具有法律效力吗？这份函件又为何给冷水江市建设局长带来巨大的压力？事情还得从一次工程的招投标说起。

　　工程招投标起纠纷

　　今年元月，湖南省冷水江市劳动就业局准备修建一幢综合大厦，工程由湖南中技招标咨询有限公司代理进行公开招标。8月18日，14家施工单位送达了投标书，评标办法采用综合评分和抽签平均计分的办法。在评标中，一家施工单位因未带项目经理证原件不能参与评标，另有12家单位的技术标全部为零，最后综合得分第一名的双峰县建筑工程有限公司中标。

　　双峰县建筑工程有限公司中标的消息公布后，立即引起另外12家公司的强烈质疑。他们联合向冷水江市建设局、湖南省建设厅进行举报，要求对该工程项目组织重新评标。在湖南省建设厅有关领导的过问下，9月14日，冷水江市建设局组织了调查，并认为评委给12家单位的技术标记零分的理由不充分，于是作出了《冷建行决字〔2006〕第19号》的处理决定：“由冷水江市劳动就业局、湖南中技招标咨询有限公司依法重新组织专家评委对冷水江市劳动就业局综合楼工程的技术标重新进行评定。”

　　调查组下“函”纠“错”遭质疑

　　中标结果被冷水江市建设局否定了，双峰县建筑工程有限公司甚觉委屈。9月19日，该公司向湖南省纪委、监察厅进行投诉，要求查处冷水江市建设局违法行政、非法干扰工程招标的行为。经湖南省监察厅批示，9月28日，娄底市监察局、市政府法制办、市发改委、市建设局组成联合调查组对该工程招标过程进行了调查。

　　10月24日，联合调查组以四部门形式向冷水江市建设局下发了《调查意见》，意见称，根据《国家机关公文处理办法》第28条之规定，冷水江市建设局所作的处理决定程序违法。同时，调查组通过分析后认定8月18日的评标结果合法有效。根据招投标法的有关规定，联合调查部门责成冷水江市建设局自行撤销该《处理决定》。

　　“如果发现招投标中有违法乱纪及腐败行为，纪检监察部门当然可以对相关部门进行调查。但对招投标中的一些专业性问题，如标书中所提的技术参数等，只能由专家评委来进行评定。联合调查组对标书的内容直接进行评定的行为，我还是第一次看到。”11月5日，湖南省招投标办公室主任徐德智拿着娄底市联合调查组所作的《调查意见》，甚感惊讶。

　　徐主任说：“打个比方，如果高考试卷出了问题，只能委托专家教师进行评定，然后由政府部门根据专家的意见来进行判定，而不会让没有相关专业知识的政府部门抽调的工作人员对高考试卷来进行评定。”徐主任还认为，根据相关规定，如果12家单位的技术标都为零时，因为缺少竞争力，必须重新评标。

　　那么，调查组是否可直接向冷水江市建设局发函，责成其撤销《处理决定》呢？记者采访了相关部门权威人士。

　　“调查组不是行政机关，没有责成别人做什么或不做什么的行政权力，调查组只能将调查意见上报给同级或上级人民政府，由政府最终作出处理意见，因此调查组的调查意见没有法律效力，就像书信一样，可以不执行。”湖南省政府法制办行政执法监督协调处处长张维杰谈了自己的看法。

　　调查意见显出隐形威力

　　据记者了解，依照有关规定，冷水江市建设局的行政决定书如果存在问题，应该由本级、上级人民政府或上级行政主管部门依法予以纠正，也可以由当事人向冷水江市人民法院提起行政诉讼，最后由法院作出裁决。

　　那么，作出《处理决定》的冷水江市建设局该如何面对上级4大部门作出的《调查意见》呢？冷水江市建设局局长在接受记者采访时，坚称该局作出的《处理意见》有理有据，合法有效，不能撤销，但同时他也坦承这份来自上级部门的“函件”给他的“压力很大”。

　　“虽然我们也知道，上级4大部门的这一函件明显违反了有关规定，是没有任何法律效力的，但我们能不听吗？”市建设局一位不愿透露姓名的工作人员颇显无奈。

　　湘潭大学行政法博士研究生刘润发认为，上级政府的无效公函不仅干扰依法行政，而且会带来很大的经济损失，危害极大。少数领导为了协调解决好某个问题、某一矛盾，或为了一个地方、一个部门的利益，往往习惯于发指令、批条子、打招呼，不按法律程序办事，这就会影响行政执法的公正性。还有极个别领导法律意识淡薄，把行政领导权和法律等同起来，按个人的意愿为行政执法部门执法拍板定调，对其指手划脚，以职权干扰行政执法。以言代法、以权代法在建设社会主义法治国家进程中危害最大，是全面推进依法行政的最大障碍。

　　据记者了解，此类以政府部门的名义向下级有关部门下发无效“函件”的事件，不仅出现在冷水江市，其他地方也时有发生，虽然这些“函件”没有法律效力，但因为是上级部门的“指令”，隐形威力巨大，下级部门都不敢怠慢。有专家认为，这样上级部门给下级部门胡乱发“函”的行政乱作为，干扰了依法行政，危害甚大。

　　短评

　　隐形权威对决法律效力

　　刘希平

　　也许娄底市有关部门联合发函的初衷并不在意此函有多大的法律效力，而是此函有多大的隐形效力。一组“责成自行撤销”之辞让人感受到了上级部门权力的威严，也难怪冷水江市建设局局长面对这份“公函”觉得压力很大，左右为难：改变自己的处理决定有悖于依法行政；坚持自己的处理决定，又不敢开罪上级4大权威部门。

　　行政机关作出的行政行为必须有法律的明确授权。但在现实中，仍有些部门对本部门的主体职能不规范履行，而是热衷于在扩大部门利益和个人权力上打主意，横向越权，侵犯其他部门的专有职能；有些部门习惯于与下级争权，与基层、与民争利，直接包揽应由基层组织履行的职能，随意插手应由企事业单位自主决定的事务。这些都是越过权力边界的违法行为。

　　因此，要积极探索将权力与利益脱钩、与责任挂钩的现实路径，不允许国家机关“办公差”者捞“杂粮”，利用行政权力“寻租”谋利，用程序和制度来制约权力。