油价改革：再次缓行的背后

　　在市场竞争主体匮乏的情况下，价格形成机制的改革必然会受到垄断利益集团的干扰

　　★ 本刊记者/刘彦

　　“各种方案都已经齐备，剩下的只是一个决策问题了。但冷静地思考决策，要兼顾各方面的利益平衡，反而很难做出决策。”国家发改委宏观经济研究院能源所一位人士对《

中国新闻周刊》记者说。

　　这里所说的“决策”，是指自今年9月份国际原油期货价格不断下调之后，国家发改委在国内成品油价格问题上的抉择。

　　价格下调为何难行

　　今年8月初，纽约商品交易所原油价格仍在每桶77美元的高位徘徊。但进入9月后，国际油价仿佛在一夜间失去支撑。其间，纽约商品交易所原油价格屡屡跌破60美元／桶。10月24日，一度下跌至58美元／桶。受

　　在国际油价跌幅超过20%、跌势维持近两月的背景下，国家发改委既没有因原油价格的下调去调低国内的成品油价格，也没有推出国内成品油价格形成机制的完善方案。

　　中国成品油零售价格目前受国家发改委的管制，依据是1998年《原油、成品油价格改革方案》和2001年《国家计委关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价格的通知》。

　　这份通知的主要内容是：原油价格由购销双方按国内陆上原油运达炼厂的成本，与进口原油到厂成本基本相当的原则协商确定，也即一些专家所说的“原油价格已经与国际接轨”。

　　汽油、柴油零售价实行政府指导价。发改委价格司以纽约、鹿特丹、新加坡三地市场一个月前成交价格的加权平均价作为定价依据。如果三地汽油、柴油加权平均价格波动超过“一定幅度”时，发改委就会按汽油柴油进口到岸完税成本相应调整国内汽、柴油零售中准价。

　　中石油和中石化两大集团就会以此中准价为基础，在上下8%的幅度内制定具体价格。

　　价格管制的要旨在于“一个月跟踪”。如果按照这个法则，则下调油价在10月份就成为必然。

　　然而截至记者发稿时止，发改委仍然没有任何动作。

　　“我觉得这很好理解。即便国际油价回落，但三地加权平均价仍比国内价格每吨高出500元左右，中石化目前仍在亏本经营。按照常理，应该等到国际油价降到国内油价水平以下再降。”在中国石化集团公司经济技术研究院的副总工程师曹晓眼中，目前的价格，远远没有达到要降价的那一点，因此需要等待和观望。

　　按照曹晓的理解，价格方面的国际接轨是走向价格市场化的前提。因此，选择一个国际油价较低时候进行接轨，再进一步完成市场化比较好。

　　价格形成机制的抉择

　　如果发改委不选择下调价格，而选择完善既有的成品油价格形成机制，那么，更加适时地调整价格形成机制，使之更加灵敏应是选择之一。

　　“我的主张是实时定价法则，将滞后价格变为实时价格。”中国石油大学工商管理学院副院长董秀成对本刊表示。这个主张与发改委的整体意见不谋而合。

　　早在2005年6月份，发改委便酝酿资源和要素价格改革方案。此后于10月底举行的“资源价格研讨会”，就是为下一步价格调整“定调子”的会。

　　在2005年6月2日由发改委价格司发布的《石油和天然气价格改革思路及建议》中指出，现行成品油定价办法“对国内市场供求关系和企业的生产成本反应不够灵敏，调整滞后容易引发投机行为”，“没有为不同所有制企业提供平等的价格竞争条件”。因此，建议新的石油定价机制“考虑原油价格变化因素，考虑国内市场价格因素，改进采价期的计算方法。”

　　其要点之一，就是把调整价格的依据，由“月平均变化超过一定幅度”，改为“连续多个工作日移动平均价格变化超过一定幅度”，也就是更加实时的定价法。采取这种办法的好处，是能够更好地反应国际油价的走势，缩短与国际市场的时滞，更能“增加油价调整时间的不确定性，减少市场投机机会。”

　　除了更加“实时”之外，另一个版本的“原油成本法”，也反映了发改委对油价实施一揽子改革方案的想法。

　　10月19日，国家发改委副主任毕井泉在北京大学一场演讲中透露，未来的成品油定价机制改革，将从盯住国际成品油价格的办法，改为盯住国际原油价格，“从直接接轨，变成间接接轨。”

　　这个“盯住原油”的思路却遭到了很多专家和民众的反对。“我不赞成原油挂钩的方式。为什么会有这个方案？主要是两大集团尤其是中石化要解决炼油亏损的问题。”董秀成对本刊坦言。

　　反对的原因在于，中国目前的原油，一部分靠自产(约60%)，一部分靠进口，而国际原油到岸价和自产原油的成本不同。另外，国际上原油有清油和重质油等四种品种。而品质差异更大，每桶的价格可以相差一半。

　　该盯住哪一种？如果选定一个平均值，尽管有数据，但是操作困难。同时，每个炼厂的规模和管理水平不同，怎么样界定“合理利润”？另外更值得质疑的一点是，这种计算方法，“法定”地规定了中石化等炼油企业的利润。

　　而石油价格形成机制的改革，只是国家去年以来实施资源价格改革的内容之一。

　　资源价格改革的重任，首先是“缓解资源瓶颈”，其次是“完善市场机制的需要”，最后则是“统筹国内发展与对外开放的要求”——2005年10月28日，国务院副总理曾培炎在发改委召开的资源价格改革研讨会上的致辞中强调。

　　这意味着，背负转变经济增长模式任务的资源价格改革调整，首先“要反映资源稀缺程度和市场真实的供求关系”，发改委主任马凯在这次会上说。

　　“石油价格改革的最终目标，是由市场形成价格。”价格司改革思路建议中如是说。

　　成都务虚会

　　2006年10月17日～18日，国家发改委召集地方发改委以及多家石油公司等相关部门在成都召开内部会议，会议的议题正是国内油价调整与成品油定价机制改革问题。

　　上海石油交易所研发部经理张金泉告诉本刊，在17日举行的180人的大会，并没有解决实质问题，“你想想，那么多人。”

　　张金泉透露，上海交易所打算在年底推出中远期交易中的大宗石化商品，目前他们正紧张地制定交易规划和交收规则。

　　“我们只是对交易商提供服务，对价格只能说有一定的参考性，被国内认识认可还需要一个过程。”张说。

　　而中石化经济技术研究院副总工程师曹晓预测，期货交易市场化在两三年内完不成。

　　曹说，价格首先不应该建立在垄断或者过度自由竞争的市场基础上。而现在的基础则是垄断为主，投资主体的多元化没有建立起来，期货市场没有完善。一旦完全市场化，价格很容易受到两大集团(中石油、中石化)的控制。而由大宗交易决定价格的期货市场没有形成之前，有可能都会是目前这样一种妥协的格局。

　　“国家控制也许是目前最好的选择。”曹晓补充说。

　　“我可以负责任地说，两大集团目前的声音还很关键。”一位非常接近发改委价格司的人士说。一个典型的例子是，2005年5月份，发改委上调油价不久，民众反响很大。发改委价格司邀请两大集团的负责人和五六位专家开会，研究怎样宣传、解释这个方案。

　　发改委一位官员彼时公开表示，2005年成品油与原油价格倒挂还没有完全解决，成品油调价将是一个渐进的过程。这意味着，成品油价格还可能逐步上调。

　　这位官员在说明2005年6月份的一轮成品油调价时明确表态:“低油价时代在我们可以设想的下一步和近段时期内很难再出现，目前已经进入到一个成品油的高价位时代。”

　　中石化、中石油两大集团舒了一口气。

　　一方面，转变经济增长方式要求资源涨价，来抑制国内资源消费的冲动，以降低能耗；另一方面，发改委也不得不顾及农业、公共交通运输业用油压力、下游生产厂商的承受力和普通消费者的利益。

　　因此，在今年3月油价上调之时，财政部及时出台对石油开采企业销售国产原油征收特别收益金，而发改委则要求对部分弱势群体和公益型行业进行补贴，以达到稳妥渐进的目的。

　　据了解，在10月份成都的会上，一如历次的石油价格调整之前的酝酿一样，两大集团和相关部委悉数到场。

　　“推进资源价格改革，要妥善处理不同利益群体的关系，充分考虑社会各方面的承受能力，考虑出台的时机，不能一步到位。”国务院副总理曾培炎在会上强调。

　　不过，今年年底，根据WTO协议规定，中国将放开成品油批发市场，进口成品油价格将完全由市场说了算，这最终将影响到终端的零售价格。

　　势在燃眉，而决策迟迟难以出台，正说明了抉择之不易。 ★

　　破除垄断：油改前提？

　　垄断与价格控制，是一个问题的两个方面。

　　因此，单单改革价格形成机制，是行不通的

　　★ 本刊记者/刘彦

　　成品油定价机制的改革，受限于当前的石油流通体制。

　　关键是破除垄断

　　“油价市场化的基础，是流通领域市场化和上游勘探开发的市场化。而我国石油领域的计划经济格局仍然占据主导位置。这种目标与基础的不一致性，使得价格市场化必然受到限制。”国土资源部油气资源战略研究中心副主任车长波对《中国新闻周刊》记者说。

　　2005年年底，国家发改委能源局一位官员在接受媒体采访时曾介绍说，当前的油价机制是根据1998年我国原油成品油流通体制改革和石油工业体制改革方案形成的。这个体制的最大特点，就是国家通过三大国有公司，把石油领域的上中下游都牢牢地控制在国家手里，民营石油企业的生存空间被压缩到了最低限度。为了调控国有大公司的行为，国家又通过制定价格，来维护消费者和社会利益，避免油价大幅起伏。可以说，垄断与价格控制，是一个问题的两个方面。有了垄断，价格控制才显得必要；而国家控制了价格，就控制了整个涉油行业利益调整的核心。

　　“因此，单单改革价格机制，实际上是行不通的，这也是我国油价机制改革议论了很多年，到现在也没有出台的主因。”这位官员说。

　　价格是石油行业管理体制的反映。而体制改革将牵涉到各个利益集团的利益调整。这场博弈最终结果如何，将勾画出未来相当长一段时期我国石油工业的面貌。

　　流通体制：计划与市场的进退

　　中国的石油价格形成机制并非一成不变。与此相应，我国石油流通体制也经历了种种变化。1981年以前，国内石油价格处于政府集中计划管理阶段，全部石油及其产品纳入国家综合平衡计划，实行统一分配、分级管理。作为计划管理的一部分，石油价格的制定与调整完全由国家决定。

　　由于当时实行了低价能源政策，严格的价格管制使油价长期稳定在较低水平上。

　　1981年至1994年，是计划与市场双轨并存的阶段。1981年，国务院批准石油部实行产量包干政策，规定石油超产和节约部分可按当时国际油价出售，其差额用于石油的勘探开发，原油流通出现了计划与市场双轨并行的局面。

　　在完成一亿吨的原油包干任务以后，原油流通出现了自销渠道，并且价格可以自行商定。

　　成品油的流通则大体形成以石化总公司销售企业为主(1985年国家把原商业部石油产品经销机构划归中国石化总公司)、社会各行业(包国有、集体、私营等)纷纷兴办成品油经营公司的局面。

　　其时，国内石油市场开始形成，并于1993年先后建立了上海石油交易所和北京石油交易所等多家石油交易期货市场，市场机制在一定程度上发挥了作用。

　　1994年至今，基本上恢复了统一计划管理的阶段。1994年4月，国务院批转国家计委和经贸委《关于改革原油、成品油流通体制的意见》，加强对原油、成品油生产、流通的宏观管理。具体内容是：

　　计划配置石油资源。由国家计委对国内生产和进口的原油、成品油实行统一计划分配。

　　整顿流通渠道。原油直接交由石化总公司组织各炼油厂进行加工；国内销售的成品油一律实行国家导向配置，国家计委提出成品油的分配计划方案，由石化总公司具体执行。

　　取消双轨价格。原油、成品油一律实行国家定价。

　　石油流通再次回到计划轨道，各石油期货交易所被迫纷纷关闭。不过，1994年的重回计划并不彻底。地方控股和社会各行业的成品油经营公司，为刚刚与中央分灶吃饭的地方政府带来了税收，一律取缔显然不易。

　　1998年，旨在提高国家对石油产业控制度的石油流通体制变革开始，石油石化行业实现重组。中央政府首先组建中国石油天然气集团公司和中国石油石化集团公司,以南北地域为界,各自产生上下游一体化的行业集团公司,并引入竞争机制：中石油主要承担原油的勘探与生产，同时经营石油化工；中石化主要承担炼油、成品油批零业务，同时经营石油天然气勘探开发。而1982年成立的中国海洋石油总公司,则专门从事海上油气勘探。

　　由此，中国石油石化行业在陆上形成了区域分割的、上下游、内外贸、产销一体化的两大集团绝对垄断的格局。

　　这种垄断格局主要以法定的专营权形式在开发、炼制和批发销售环节固定下来:两大集团享有石油进口专营权，所有自产石油和进口原油，皆由两大公司炼油厂进行炼制，并负责国内全部成品油的批发业务。

　　也就是说，根据规定，国内各炼油厂生产的汽油、煤油、柴油全部由两大集团公司的批发企业批发经营，批发权主要由两大集团公司主导。

　　由于两大集团公司上下游一体化优势明显，其以外的其他社会成品油经营单位，不得不在资源等方面依附于两大集团。

　　但这还不够。这场旨在提高控制度的改革和重组，最终在大批地方和民营石油零售企业的倒闭中走向高潮。1998年，国务院办公厅转发国家经贸委等8个部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，指出“成品油批发零售企业数量过多、加油站重复建设严重，管理混乱，导致成品油流通渠道和市场秩序失控的问题十分突出”。

　　因此，文件规定，在“2001年9月以后，新建的加油站必须由中石油和中石化两大公司参股或控股。两大集团所属的加油站大约占全部加油站的50%左右，其成品油销售量份额为70%左右。”

　　零售是这样，批发呢？“对国内各炼油厂生产的成品油(汽油、煤油、柴油，下同)要全部交由石油集团、石化集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。对违规销售成品油的炼油厂，要停止其原油供应。”

　　此外，“对石油集团、石化集团以外经清理整顿合格的成品油批发企业，可由石油集团、石化集团依法采取划转、联营、参股、收购等方式进行重组。”

　　这种更加集中垄断的举措，终于令采、炼、售等环节的其他竞争主体纷纷倒下。仅以黑龙江省为例，1998年流通体制改革后，2000多家民企处于关停状态，25亿元资产闲置。

　　价格的另类接轨

　　在两大集团公司及其下属企业全行业的垄断之下，价格却面向国际市场放开了。

　　1998年6月1日起，国内成品油价格与国际市场接轨。2000年，针对国际油价市场的持续上涨，国务院决定国内成品油每月调整一次。价格则参照新加坡的期货交易市场。

　　2001年，因为成品油调价过于频繁，遂调整成为现行机制。由于当时的国际油价不高，实际上，国内成品油价已经与国际油价接了轨。

　　而从2003年开始，随着油价暴涨，政府发现，如果按照制定的规则测算，油价的涨幅将会“超出公众接受程度”，只好将测算后的数据“拦腰砍一截”。“这就相当于回到了政府控制价格的阶段。”中国石油大学工商管理学院副院长董秀成告诉本刊。

　　在这期间，中石油和中石化一举成为世界500强企业。1999年11月5日，国家经贸委批复中国石油天然气集团公司内部重组，成立了集团公司控股的中国石油天然气股份有限公司，于2000年4月6日、7日在美国纽约和香港成功上市。

　　2005年，在世界油价高企的背景下，中石油实现利润总额达到1756亿元。2006年9月，美国《商业周刊》评选亚洲150家最佳公司，中国石油天然气公司荣登榜首。值得瞩目的是，集团公司全部探矿权、采矿权已转让给股份有限公司，该公司是自营和对外合作的矿业权的持有人，有权执行合同并享有全部收益。

　　中石化也不甘示弱。2000年2月28日，国家经贸委批复中国石油化工集团公司内部重组，成立中国石油化工股份有限公司，并于2000年10月在香港、纽约、伦敦成功上市。

　　与中石油一样，集团公司全部探矿权采矿权已转让给股份有限公司。2005年，深受炼油价格“倒挂”之苦的中石化，在财政部100亿元的补贴之后，年净利润实现395.58亿元人民币，比上年增长22.6%。

　　放开与垄断的角力

　　石油领域的这种垄断，与改革开放的大环境不符——继放开成品油零售市场之后，2006年年底，中国又面临履行WTO承诺，开放批发市场的压力。

　　同时，民营企业关于市场竞争主体一视同仁的呼声也日益高涨。2003年4月29日，《全国政协信息》刊发的《东北三省地方石油成品油批发企业生存艰难》被专呈曾培炎副总理。曾立刻批示给发改委，并指出，“我们一直强调要有一个公平公正的市场，无论国企还是民企要一视同仁。两大集团不能借助垄断的地位搞不平等竞争”。

　　2004年，国务院颁发“非公经济36条”的4个月前，温家宝总理在工商联石油协会《由于两大集团垄断成品油市场，导致38家民营企业面临破产倒闭向总理求救》的报告中批示，责成发改委“尽快拟定国家石油业流通体制改革方案”。

　　然而，垄断格局在持续强化。

　　在2004年开始的国际原油价格上涨狂潮中，一部分只有下游一点点零售权的民营企业纷纷开始申请加盟中石化和中石油。据当时重庆有关媒体报道，柴油紧张形势持续数周，部分面临断炊的社会加油站临时决定投奔中石油重庆销售分公司、中石化川渝重庆分公司，不料却遭拒绝。2004年10月份到2005年5月份，两公司拒绝了20多家社会加油站的加盟、特许请求。如此一来，重庆600多座社会加油站坐以待毙。

　　2005年11月15日颁发的《成品油市场管理暂行办法》，规定申请从事成品油批发经营的企业有一个先决条件，即“具有稳定的成品油供应渠道”。

　　上海鹏盾船舶燃料有限公司总经理傅炳荣对此忿忿地说：“这么多年下来，民营企业不是遭到封杀就是受到挤压，找米下锅都来不及，又何谈得上有稳定的油供渠道！这样的市场准入，等于让人空欢喜。”

　　“具有稳定的成品油供应渠道”似一把利剑，将民营油企挑杀出局。而此文另一把利剑，是“拥有两大石油集团排产计划”。这又将已上了《石油、成品油非国营贸易进口经营备案企业名单》的民企封杀出局。

　　目前，按照国家的有关货物进出口条例，海关对从海外进口的原油，在核准拥有中国石化和中国石油这两大巨头发放的排产计划后，方能准许入境。凭借这一独特的地位与优势，两大石油巨头足以尽情挥鞭，弱势民营油企不得不拱手称臣：或将进口配额转让，或将进口代理转交。

　　一位不愿透露姓名的民营企业家告诉记者，去年他拿到了进口20万吨原油的配额指标，做了4万吨后，就因无法获利而将剩下的16万吨放弃。

　　鼓励竞争是关键

　　流通领域改革可说是举步维艰。价格改革呢？

　　2005年10月28日，经过半年多的酝酿，发改委主持的资源价格改革会召开。“这个会议奠定了石油价格市场化改革的方向。”董秀成告诉《中国新闻周刊》记者。

　　但从去年开始的成品油价格形成机制改革方案迟迟不能出台，即使在此次国际原油降价背景下也是如此。

　　价格和流通体制如此，上游的采矿权方面又如何？

　　目前，中国的油气探矿权和采矿权实行许可证授予制度。1999年3月24日，国务院批准中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司享有陆上石油对外合作勘查、开采的专营权。后来，授予对象又扩大为三大石油公司及延长油矿。发放方式以行政审批为主。审批机关是国土资源部。

　　2005年上半年，发改委委托国土资源部油气战略研究中心就石油市场的上游市场化做调研，并形成《石油上游市场化探索》报告。报告指出，采矿权的发放方式以行政审批为主，缺乏竞争性，资源配置效益有待提高，“由于许可证取得成本低，形成了部分地区‘跑马圈地’的现象”。

　　该报告还称，改革的总目标，是“以三大石油公司为主体，油气储量、产量分别占总量的85%以上 。允许具备资质的各种所有制性质的企业依法取得油气的探矿权、采矿权，成为三大石油公司以外的中小石油公司。”

　　我国目前的探矿权使用费每年100元到700元不等，采矿许可证有效期大型企业可达30年，小型企业为10年。采矿权有偿取得，每平方公里1000元。而根据《中华人民共和国资源税暂行条例》的规定，税额标准是原油8～30元/吨。

　　而根据《矿产资源补偿费征收管理规定》，“在中华人民共和国领域及管辖的海域，开采矿产资源以销售收入的1%征收石油天然气补偿费。”

　　这些数字是什么概念呢？今年，英国政府决定对高油价时代获利满满的石油公司加征一笔总额为30亿英镑的税款，以弥补财政亏空。英政府的方案，是把那些在英国北海开采石油企业的公司税税率，从40%提高到50%。仅此一项，英国国家财政就可多进账23亿英镑。

　　经济学家盛洪认为，反映石油资源稀缺的“经济租”应该由政府拿走，而不应由企业拿走。现在的石油企业把石油稀缺所带来价值的很大一块吃掉了。假设每桶油成本是20美元，但现在卖到40美元，中间这20美元实际上是因为石油稀缺导致的价格上升，被经济学称为“经济租”，企业对此没有任何贡献，所以西方国家通过征税把“经济租”拿走。在中国，这些经济租完全被企业吃掉是不恰当的，由政府获得才比较恰当。

　　在对石油气企业征税的同时，政府应该鼓励竞争，让价格下降。这时政府要再征汽油税，这样一方面政府可获得经济租，一方面鼓励节约用油，征税得来的钱还可以用来研究替代能源。 ★