国土税务等部门退出地方序列

　　通过垂直管理，将“人、财、物”的控制权由地方上收到国家，摆脱地方的干预，是近年来政府职能调整的一个趋势。时至今日，包括海关、税务、工商、质监、国土等一些重要的行政部门，都已从地方政府序列退出，改为中央或省以上垂直管理。

　　观察近10年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断

下放权力于地方后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。

　　目的：破除地方保护和干扰

　　已实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。

　　长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门双重领导，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。双重领导体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。

　　以环保领域为例。今年5月，国家环保总局局长周生贤指出，许多地方环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些领导用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。一些市、县，有的地方领导甚至直接告诉环保局长，我不管这个项目有没有污染，要么你就批准，要么就下台，我换个人来批。

　　摆脱如此窘境的制度调整，就是寻求“垂直管理”，集权于上。今年国家环保总局在11个地方派出执法监督机构，目的之一就是通过派出垂直管理的执法监督机构，减少地方对环保执法的干扰。

　　弊端：容易滋生腐败行为

　　针对行政上的“垂直管理”，清华大学公共管理学院教授于安说，这并不是行政改革最终的固定模式，只是推进改革进程，破解现有难题的一种有益的探索和尝试。

　　有学者分析指出，垂直管理只是一个不得已的办法。为免受地方政府干扰，就转而实行垂直管理体制，是在现实国情下的妥协，是从另一个侧面宣告了某些行业在面对地方政府干扰时的无能为力和束手无策。这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足：

　　首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。如阜阳劣质

　　奶粉事件，当地工商、质监部门严重的执法

　　缺位是重要原因。

　　其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为。近年来，税务、工商等实行垂直管理的部门出现的案件，均有多个下属市、县、局一把手“受牵连”。

　　第三，存在架空地方管理，弱化地方政府职能的问题。

　　第四，容易形成不公平效应。垂直部门干部的工薪收入要比地方部门干部高出不少。这种收入差距易在同一地区的公务员队伍中形成攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象。

　　措施：划分央地职责权限

　　针对垂直管理存在的利弊，有专家分析认为，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

　　有关专家认为，有关法律可采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责，属于中央职权范围内事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内事项由地方全权管理，同时废除双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。然后按照人权、事权和财权相统一原则，为各级地方政府履行职责提供必要的人权、事权和财权，避免出现“中央点菜、地方埋单”和基层政府“财政空转”和“负债运行”等权力与责任相脱节的现象。 据瞭望周刊