实行垂直管理 部分部门退出地方序列

　　四川新闻网-成都商报讯

　　在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。垂直管理最直接的目标，是力求破除地方保护，维护中央政令畅通。

　　观察近10年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断下放权力于地方后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。

　　垂直管理

　　欲破地方保护维护政令畅通

　　据了解，已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。

　　长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。

　　以环保领域为例。今年5月，国家环保总局局长周生贤指出：许多地方环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些领导用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。摆脱如此窘境的制度调整，就是寻求“垂直管理”，集权于上。今年国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北5个环境保护督察中心和上海、广东、四川、北方、东北、西北6个核辐射安全监督站共11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，目的之一就是减少地方对环保执法的干扰。

　　此前的2004年3月，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，其内容被概括为“撤并、升格、垂直管理”。改革的背景是，一些地方领导屡屡干预统计调查，“官出数字，数字出官”的统计数字失真严重，政绩造假相当严重，统计造假呈愈演愈烈之势。

　　就在同一年，国家对省以下土地实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。

　　回溯近些年来政府“垂直管理”的过程，也是一步步摆脱地方保护、干扰，维护中央政策权威的过程：

　　1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理；

　　1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理……

　　多个部门实行垂直管理，其实质也包含中央向地方收权。清华大学公共管理学院教授、中国法学会行政法学研究会常务理事于安认为，垂直管理的好处在于：

　　其一，有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”。其二，有利于资源配置：人员的调动、资金的配备、设施的增加等，都可以在省这个大的范围内统筹安排。

　　四大不足

　　垂直管理不是改革最终模式

　　改革开放20余年的进程，基本上是中央不断下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是中国经济高速增长的秘诀。随着地方经济主动权的增加，“块块”力量坐大。新“地方保护主义”的表现形式，是以放宽中央政策底线谋求地方利益，因而贯彻执行中央的方针政策不力，甚至上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。

　　对此，中央维护政令统一的努力也一直在加强，尤其在近10年来表现突出。除行政管理体制的“垂直管理”趋势外，地方立法权已经开始受到限制，《行政处罚法》把处罚的设置权收到中央，地方只可以补充，不可以立新的罚则；2000年《立法法》出台，地方立法权也越来越小。

　　针对行政上的“垂直管理”，于安说，这并不是行政改革最终的固定模式，只是推进改革进程，破解现有难题的一种有益的探索和尝试。中央民族大学法学院教授、国家行政学院行政法研究中心研究员熊文钊也认为，只有一个行政部门的职权具有全国性或跨区域性的特点，才有进行垂直管理的合理性和操作基础。

　　有学者同时分析指出，垂直管理只是一种“下有对策”情势下的“上有政策”，这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足。

　　首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰：尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府；其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为；第三，存在架空地方管理，弱化地方政府职能的问题，影响其行政效能的发挥；第四，是容易形成不公平效应：相对地方部门而言，垂直部门经费比较充足，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象。

　　划分权限

　　调整需要从政策向法律转变

　　针对垂直管理存在的利弊，有专家分析认为，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

　　熊文钊认为，中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。