武汉?：流浪乞讨者救助之困

　　本报记者 黄蓓蕾

　　“天天四处乞讨的日子过惯了，现在再要我去救助站，倒不太想了。”曾接受武汉市救助管理站救助的何辛，如今又在武汉街头四处乞讨。据武汉市救助管理站统计，该站每年救助的人员中，乞讨者不超过1000人，不足救助总数的15％。该站有关负责人认为，很多乞讨者不愿意到救助站，他们习惯于不劳而获，“即使把他们送回家或送到

救助站，还是会再跑出来重操旧业。”

　　事实上，武汉市大街小巷散布着的8万多名流浪乞讨人员，都让管理部门为难：部分流浪乞讨人员根本不愿接受政府救助，即使暂时接受救助、助其返回原籍，没准儿他们哪天又会出现在街头。

　　种种迹象表明，要想从根本上解决流浪乞讨人员问题，需要在终极救助上着力。而这，无疑是一个相当复杂的系统工程。

　　秋日的阳光像往常一样，透过武昌司门口的桥洞，落到37岁的何辛(化名)身上。来自团风县的何辛，摆放好白色搪瓷碗和拐杖，在桥下找个地方坐下，向过往路人不断乞讨。

　　乞讨是何辛的职业，在这一行，他已做了3年多。在最无助的时候，他也走进过救助管理站，但没过几天就又出来了。

　　“我已经习惯这样的生活了，对救助没什么指望。”

　　在武汉，像何辛这样的以乞讨为生的人零星散布在三镇的大街小巷，他们宁愿用这种古老简单却非常有效的方式维持着自己的生活。

　　武汉市救助管理站统计表明，该站每年救助的人员中，乞讨者不超过1000人，不足救助总数的15％。该站有关负责人认为，很多乞讨者不愿意到救助站，他们习惯于不劳而获，“即使把他们送回家或送到救助站，还是会再跑出来重操旧业。”

　　连续几年的救助出现难题，武汉市救助管理站也开始反思：政府部门这种简单的救助，到底能从多大程度上提高对流浪乞讨人员的有效管理？

　　“乞讨比在救助站舒服”

　　“在救助管理站里住得很舒服，可时间太短了。天天四处乞讨的日子过惯了，现在再要我去救助站，倒不太想了。”何辛说。

　　“谁愿意做乞丐呢？”

　　何辛说，父母相继去世后，姐姐也结了婚，他20岁那年从树上摔下，断了一条脚，因为没钱医治落下残疾。“最开始在黄冈讨饭。”何辛说，那里给他丢钱的人不多，人家看他可怜会给一些吃的，能填饱肚子就好。后来他发现，当地很多年轻人都去外地打工，说外地人很有钱，他就跟随别人去了北京，这是他第一次出远门。

　　在北京，他没讨到多少钱，但“生活还过得去”。到了冬天，因为受不了冷，他又去了海口、深圳、南宁等地，“那边的温度会高点”。何辛说，干他们这一行，一般是随天气变化而流动，哪里能够适应就去哪个城市。

　　今年2月底，何辛来到武汉，当时寒气逼人，他没有穿太多衣服，就在武汉街头四处打游击，白天乞讨，晚上找个地方睡觉。“当时天太冷了，我第一次想到要去救助站，因为我听说那里能管我们的生活，就去了。”何辛说，他抱着试试看的心态去了武汉市救助管理站，填表格登记后，领到了毛巾、香皂等生活用品，有了一张属于自己的单人床，“比露宿街头好，也不会冻着，每间房里还配备了热水器和饮水机，一日三餐能保证。”

　　“要是能天天呆在那里就好了。”何辛说，他本指望在那里多待一段时间，但两天后，管理员通知，按规定，本省的流浪乞讨人员只能在救助管理站待两天。“记得从救助管理站出来去火车站时，我就觉得到救助管理站去了也没用。”

　　何辛说，被送回老家后，姐姐家里不管他，当地每个月10元钱的低保金也不能保障生活，他觉得自己成了家里的负担，一个月后，他又到了武汉。

　　“每天四处乞讨，多少总能讨到，至少不会饿肚子。”何辛说，再次来到武汉，他每天都是白天乞讨，晚上找地方睡觉。后来慢慢混熟了，就相对固定在武昌司门口周边乞讨，然后就在这里的一个桥洞住了下来。

　　“在救助管理站住起来很舒服，可时间太短了。天天四处乞讨的日子过惯了，现在再要我去救助站，倒不太想了。”何辛说。

　　“职业乞丐”成管理新盲区

　　“真正来救助管理中心的还不是那些职业乞丐。”武汉市救助管理站一位不愿透露姓名的负责人说，大多数流浪人员已将乞讨作为“职业”，或依靠其他手段获利，只愿意接受救援物品却不愿意去救助站，以致救助工作的主题变成了“救援”。该站有个流动救助队，每天负责在十二条主干道对流浪乞讨者进行劝导和救助，但实际工作中，相当一部分乞讨人员与他们打游击，不愿接受救助。

　　像何辛这样的职业乞丐，在武汉有万余人。只要有路有行人的地方，就有他们的身影。在武汉的大街小巷、过街天桥、地下通道，特别是一些商贾云集的繁华地段，随处可见乞讨者的身影。

　　“真正来救助管理中心的还不是那些职业乞者。”武汉市救助管理站一位不愿透露姓名的负责人说。

　　据武汉市民政局有关资料显示，今年入夏以来，救助站已对4801人进行了救助，其中仅有200余人愿意前往救助站。有负责人称，大多数流浪人员已将乞讨作为“职业”，或依靠其他手段获利，只愿意接受救援物品却不愿意去救助站，以致救助工作的主题变成了“救援”。

　　为何职业乞讨者不愿意去救助管理站？何辛说，除了那边有时间限制外，重要的一点是在外乞讨有收入，可以维持温饱，还自由。

　　“我每天都有几十元的收入。”何辛提高嗓门，显得有些兴奋，“昨天我还碰到了一个贵人，是一个富婆，她出手就是300元。”

　　据了解，对于这些职业乞讨者来说，春节是他们赚钱的高峰期。一名曾被救助站劝导进行救助的行乞人员在无意间透露，他们一年行乞的收入并不少，如果他们在节日期间接受救助站的遣送，那将使收入大打折扣，而即使在行乞的“淡季”，平均每天收入也在30元左右。

　　在何辛住的武昌司门口桥洞下，还有一些以捡瓶子、卖垃圾为生的流浪乞讨者，他们中有何辛的朋友。

　　据何辛说，在乞丐中也分三六九等，在外露宿的是下层，一些会“赚钱”的，都租人家的房子住着。在那些捡垃圾的流浪乞讨者中，每天收入有时还比不上他，现在天气冷了，喝饮料的少了，收入也减少了，但是他们不像他“坐班”，卖瓶子的钱去买彩票，有时还中点小奖，就买酒喝，还包夜上网，6元上个通宵，因为没有负担，有一分钱就花一分钱。

　　“‘磕头帮’是乞丐中的一种，他们的乞讨收入非常高，有时一天可以讨好几百块，多了就存银行，到过年时就带回去。”曾“卧底当代丐帮”的记者高汉明说，武汉有些乞丐从甘肃来，抱着一个孩子，农忙就回去，闲时就出来，讨七八个月。因为种田一般不能解决温饱，出来乞讨，有些人一两年可以回去盖房子。相对来说，乞讨来得收入快一些。

　　“正是这样的收入保证和相对‘自由’，让一些流浪乞讨人员放弃政府救助，而在城市中乞讨。”武汉市救助管理站负责人介绍，现在该站有个流动救助队，每天负责在十二条主干道对流浪乞讨者进行劝导和救助，但实际工作中，相当一部分乞讨人员喜欢打游击，工作人员去了他们就走，工作人员一走，他又来了。“即便遇到他们，我们也不能强制性地进行救助，这是我们工作中的一大难题。”

　　救助站几成无名氏的福利院

　　对于有些无法查知具体原因的流浪人员，出于维护社会秩序考虑，救助管理站也会给予救助。而对有特殊困难的救助对象，救助站会通知其家属或有关部门接回，但往往被以多种托词回绝，从而造成人员超期滞留站内。

　　“不能让救助站成了另一个福利院。”武汉市救助站一杨姓负责人说，救助站是一个临时救助地，但有些人故意提供虚假地址，把他们送回去后又跑来了。“在救助工作中，难度最大的就是对流浪乞讨人员身份的鉴别。”

　　据介绍，身份鉴别没有统一标准，大多数流浪人员不持身份证，工作人员只能根据流浪乞讨人员的口述来判断。

　　“目前救助站主要根据求助人员提供的联系方式进行确认，导致核对工作量巨大。”武汉市民政学校课题组有关负责人称，求助人员无法提供完整情况，且多从偏远落后地区流出，有些自称到城市务工被骗或未找到工作、寻亲未果无法回家、外出旅行、出差被偷被抢等。对于有些无法查知的，出于维护社会秩序考虑，也会给予救助，致使救助对象范围扩大、救助资金超范围使用。

　　“流浪乞讨人员无法安置，只能由我们救助站养起来。这就对我们的管理造成很大的压力。”据了解，目前武汉市救助管理站的编制工作人员只有八九十人，要负责整个武汉市的救助管理工作，人员严重不足。

　　据统计，在2003年8月1日－2005年8月1日救助的110923人中，为100％的人提供了食宿救助，为85％的人提供了通信联系救助，为65％的人提供了返乡乘车凭证。

　　“限于经费原因，救助站只能给一些有伤或疾病的救助人员简单的医疗救助。”武汉市民政学校课题组有关负责人说，按规定，对有特殊困难的救助对象，救助站已通知其家属或部门接回，但往往被以多种托词回绝，从而造成人员超期滞留站内。部分被社会遗弃的肢残、智障人员和一时查不清其身份、住址的人员，也滞留救助站，造成救助资金难以保障。

　　“一些盲聋哑、痴呆傻、精神病、无家可归者不能提供任何信息，无法联络，10天救助期满后也无法送出，致使受助对象返家难。”该负责人介绍，有的残疾人、未成年人或行动不便者因亲属或所在单位不愿接回，要求救助站护送或者借故推托甚至直接拒绝接回。流出地救助管理机关派人接回的规定不明确，积极性也不高。2003年—2005年，除了四川省达县民政局和湖北省十堰市民政局一共接回5名流浪乞讨人员外，其他地方民政部门没有来武汉接过人。

　　对于遣返流浪人员，救助管理部门会提供车票，但由此衍生出“跑站”人员。为此，《湖北省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施办法》规定，求助人员一年内被同一救助单位救助三次以上的，不予救助。

　　“但是对那种明知是‘跑站’的人，他说不满三次，救助站还是得救助。”杨显得有些无奈：“他每次报的名字不一样，无法核实是否达到三次。”

　　据了解，武汉市去年6月开始实施“限讨通告”，对12个繁华区域和路段，进行重点管控，对在这些地段的乞讨人员，由公安和城管部门告知、引导或护送到救助站，对他们进行救助。对违反市容管理、妨碍交通、强讨恶要者，城管、公安部门依法予以处罚、打击。

　　自新的《救助办法》从2003年8月1日实施以来，城管部门实际上已淡出了对流浪乞讨人员的管理。武汉市城管局综合治理办公室副处长刘友华说：“我们是帮助巡查，对流浪乞讨者进行劝阻，告诉他们可以到救助站去。一些事情只通知民政部门来处理。”

　　而公安部门同样只能建议流浪人员，可以去救助管理站接受救助。

　　2005年，武汉市发出《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作意见的通知》，明确了12个部门对于流浪乞讨人员救助管理工作的责任。“如果12个部门能各司其责，相互配合，依法救助，友情操作，对城市流浪乞讨者的救助问题会得到较好改善。”

　　“终极救助”难题

　　中华全国律协海商海事专业委员会委员周明达说，从强制收容到自愿救助是一种重新认识，但同时又走上两个极端，现在的“自愿救助”看似放任不管了，要劝导他们用另外一种劳动模式来谋取生路，而非简单的劝导到救助站去或返回原籍。“一时的救助解决不了根本问题，没有找到流浪乞讨人员存在的根源。”

　　何辛不愿再寻求“救助”，他认为，虽然当初救助站把他送回去了，但并没有解决他的任何问题。

　　“‘职业乞丐’已成为一个新的管理盲区。”武汉市救助管理站的有关负责人说，对于拒绝政府救助的“职业乞丐”，管理中缺乏执法依据和执法手段，治理“职业乞丐”应标本兼治，国家应该尽快出台相关配套法规，使相关职能部门在管理时有法可依。“最根本的是大力发展经济、扩大就业、完善社会保障体系，加强对特殊人群的安置，尽量让他们不要流出户籍所在地。”

　　近日，长沙市政府告诫市民不要随意向乞讨人员施舍。今年8月，河南郑州七单位联合召开座谈会，出台治理职业乞丐讨论稿，其中有一条：建议市民不要向职业乞丐出租房屋。对此，武汉市救助管理站的杨姓负责人认为：“政府只是画一个框架，具体怎么做政府不应过多的干涉。我们希望老百姓不轻易地把钱给这些乞讨人员。给钱，助长了他们好逸恶劳的思想。出发点是避免这些人以乞讨职业为生。政府应该宏观指导，来完善这项法规，而不应予以太多的干涉。”

　　在实际操作过程中，武汉市政府明确提出“先救助、后甄别、依法救助、有情操作”原则。

　　据武汉市2005年全年的救助情况看，共救助人员8605人，而2006年10月单月受助人员就达到了3347人。

　　“在武汉市实际是放宽了救助条件，将救助的重点转向服务流动人口，提供临时性社会救助。”武汉市民政局有关人士说，面对全国1.2亿流动人口，相当于湖北省全省人口的2倍。显然，相对于流动人口的临时救助制度，民政部公布的《救助管理实施细则》所限定的救助对象，并没有把“生活无着的流动人口”纳入救助范围。而实际上，经济发达的省份，大城市存在大量的生活无着的流动人口救助的压力，任何一个有责任的地方政府，绝不会面对“生活无着的流动人口”坐视不管。

　　今年1月初，台盟武汉市委、武汉市台联的政协委员在武汉市政协十届四次会议上提交了一份提案，建议完善“限讨通告”执法手段，为乞讨人员建立“电子档案”，规范管理，同时保护儿童乞讨者，对因监护人监护不力导致儿童乞讨的，要追究监护人的责任。

　　此外，武汉市政协委员陈荣华还提出了另一项颇受关注与争议的提案，其中建议让乞讨人员持证行乞，即由有关部门每年对乞讨人员进行“年审”，发放有乞讨人员本人照片的“资格证”，乞讨人员须佩戴此证才能行乞，并规定要文明行乞，严禁自虐和使用暴力等行乞行为。

　　“但是也不应‘消极’去救助，如施舍一餐饭或是路费后就认为达到目的了。”中华全国律协海商海事专业委员会委员周明达说，从强制收容到自愿救助是一种重新认识，但同时又走上两个极端，现在的“自愿救助”看似放任不管了，要劝导他们用另外一种劳动模式来谋取生路，而非简单的劝导到救助站去或返回原籍。

　　周明达建议，社会要更多地开导流浪乞讨人员，建立跟踪制度。“跟踪不是强制遣返的跟踪，是对他们人生轨迹的跟踪和产生的原因的分析，需要更多的社会学家、心理学家介入其中，从看似孤立的个案采取对社会进行疗救的方式。”周明达说，目前的救助，在这方面稍显不够，只是解决了乞讨人员的温饱而已，“一时的救助解决不了根本问题，没有找到根源。”

　　周明达举例说，美国有一种海船，专门收容、接纳流浪者。让他们在海船上从事不同的工作，当水手、解揽绳、拖甲板等，让他们参与航行。通过这个，让他们知道大自然是很严酷的，深刻地知道生存是要奋斗的，而且生存是要付出代价的。通过暴风雨的洗礼、通过海上艰难的航程以后，回归社会首先想到要诚实劳动，这是第一点；第二点，珍惜生命；第三点，知道人是可以创造价值的，而创造价值是为全社会服务的。把小我抛开了去衡量生活中的每一个行为。所以这种“教化”的方式是最主要的，我们的社会可借鉴应用这种方式。

　　他山之石

　　银川对职业乞丐实行建档管理

　　今年11月2日起，银川市救助站开始对银川市流浪乞讨人员建立基本情况档案，并通过实施引导和保护性救助与管理，解决银川街头职业乞讨人员越来越多的问题。

　　10月1日至3日，救助站组织了20多名工作人员分头到银川市主要街道、广场对在街头流浪行乞者进行救助，询问了约70多名行乞者，只有十三四人表示愿意接受救助。据调查，目前在银川市街道乞讨人员已达400人，救助站相关负责人感慨：银川给钱的人太多，是导致街头乞讨者众多的原因。据银川市综合执法局一负责人说，他曾同情一位乞讨者，帮他介绍了一个看自行车的工作，工资每月500元竟被拒绝。

　　此次为流浪乞讨人员建立基本情况档案，是银川市流浪乞讨人员冬季专项救助与管理工作的一项内容，由银川市民政局救助站牵头，城管、公安等部门配合。对拒不听从劝导，又妨碍公共安全秩序与影响市容卫生的流浪乞讨人员进行登记甄别，实施引导和保护性救助与管理。

　　■链接

　　《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第二条：“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

　　第十二条：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。

　　第十七条：救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。

　　《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第七条：救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：(一)提供符合食品卫生要求的食物；(二)提供符合基本条件的住处；(三)对在站内突发急病的，及时送医院救治；(四)帮助与其亲属或者所在单位联系；(五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。