精确分配扶贫资源 扶贫基本单位应细化到村

　　近几年来，随着开发式扶贫边际效益的降低，扶贫工作面临着新的难题。一些曾经贫困，如今得到发展、不再适用贫困标准的县不愿摘掉“贫困帽”，其原因之一在于“退出标准”没有建立起来。而推进以村为单位的扶贫，进而建立新的贫困标准，提高扶贫的精准度，让问题的解决有了更多令人期待的空间。

　　真假“贫困县”之辨

　　既是经济强县，又是扶贫工作重点县，这一看上去自相矛盾的现象，近来却有逐渐“冒头”的趋势。从1994年《国家八七扶贫攻坚计划》提出592个国家级贫困县至今，十多年时间过去，一些当年的“贫困县”已经或正在摆脱贫困，但还在享受着国家每年数千万乃至更多的政策支持。

　　对这个问题，国务院扶贫办政策法规司司长刘福合有着另一层考虑，他在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，要辩证看待这个问题，不能简单地认为经济发展了就一定不能戴“贫困帽”，要看贫困人口减少到什么状况、贫困发生率下降到什么程度，贫困农民人均纯收入达到什么水平，这是关键。

　　他认为，首先，所谓的经济强县并不等于已经消除了贫困，在西部欠发达地区，特别是资源型经济强县，农村贫困问题还很突出。

　　其次，不能只看GDP总量、财政收入等“表面文章”，而要重点看“经济强县”可支配的财力和消除贫困的实力。在一个县内，几个大的企业就足以使GDP上升，使财政收入规模扩大。考核一个贫困县是不是经济强县，是否脱贫了，主要是看县域经济是不是真正发展了，广大群众是不是富裕了。扶贫不是扶持县城的发展，而主要是解决农民的吃饭问题、增收问题、富裕问题。况且，在错误的政绩观指导下，不排除一些地方虚报数字、夸大GDP增长的情况。

　　另外，有些贫困县在本省、本地区相对来说是经济强县，并不意味着整体上脱了贫，例如前不久媒体报道的陕西神木县。媒体看到的，只是县城的繁华，发展滞后的农村经济反而被掩盖了。就在这类县里，深入到农村、山区，百姓生活跟县城、其他农村相比，还是相当落后。

　　因此，对贫困县“摘帽”问题，国家有着通盘的考虑。调整贫困县不是一个短期行为，在调整贫困县所依据的指标中，财政只是一个方面，还要看农民人均纯收入等，仅凭GDP增长就判定一个县是否脱贫，不符合以人为本的科学发展观。

　　不过，刘福合司长同时也肯定，戴着贫困“帽子”不愿意摘的现象确实存在，虽然不是普遍现象，如今也占到了一定比例。经过多年的扶持，有的贫困县得到了国家10多亿甚至20多亿元资金的投入，实现了较快发展，甚至是跨越式发展。一些资源丰富的贫困县，经过开发也富裕起来，星级宾馆也不算新鲜事，但至今还享受着“贫困县”的待遇，这也是客观存在的事实。

　　贫困“帽子”等于“免费午餐”？

　　究竟贫困的“帽子”附带着怎样的“特权”，让某些今非昔比的贫困县当摘帽时不行动？贫困帽下的优惠政策，包括中央、地方的资金投入，还有各部委的支持，如科技项目、计划生育服务、土地开发、税收等，具备怎样的吸引力？

　　刘福合司长就此进一步解释道，这些年来，国家在制定宏观政策时有意向贫困地区和贫困人口倾斜。特别是最近两年，中央政府实施了多项针对贫困地区和贫困人口的优惠政策。

　　比如，在财政政策方面，从2005年开始，一次性免征592个重点县的农业税；在教育方面，实施“两基”攻坚项目，并对重点县贫困家庭学生的义务教育实行“两免一补”政策；在卫生方面，试点建设以农村贫困家庭为对象的医疗救助制度，还有农村新型合作医疗制度，对中西部地区，中央政策补助每个农民10元。

　　从资金方面来看，中央政府在财力并不宽裕的情况下，不断加大对扶贫开发的投入力度。记者从财政部获悉，从1986年到2003年，我国政府共投入扶贫资金2383.6亿元，其中以工代赈资金、财政发展资金、三西扶贫资金、少数民族发展资金和贷款贴息为主的无偿财政资金1039.6亿元，占到扶贫资金总量的43.6%；投放信贷扶贫资金1344亿元。20多年来，中央财政安排的专项扶贫资金由1980年的10亿元增加到2005年的130亿元，累计达到1277.8亿元。

　　中国农业大学人文与发展学院院长李小云教授分析，扶贫资金定位于县，是贫困县不愿摘帽的重要原因。他说，20年前我国开始实施开发式扶贫战略，国家曾于1986年和1994年两次确定了国家级贫困县331个和592个，其目的是为了集中力量，防止扶贫资金的分散使用；2001年为了适应新世纪我国扶贫工作的特点，又将国家级贫困县改为扶贫工作重点县。

　　中央党校“三农”问题研究中心秘书长曾业松教授认为，国家对贫困地区有很多扶持政策，根据《财政扶贫资金管理办法》，中央财政扶贫资金要90%用于国家级贫困县，也就是说只要戴上“国定县”的帽子，每年就能获得上千万的无偿财政扶贫资金。在这笔巨额无偿资金的诱惑下，县级的价值判断也相应发生了扭曲，争取获得“贫困县”的帽子成为其“政绩”之一；当资源变得稀缺时，资源配置过程中的博弈极容易导致“寻租”现象的出现。

　　此外，从目前确定贫困县的指标看，缺乏刚性的科学统一标准，又没有动态的监控，谈不上及时有效的贫困状况评估体系。这也从客观上助长了某些富起来的贫困县不摘帽的行为。

　　刘福合司长表示，针对这些问题，国家也采取了一些对策，根据实事求是的原则，让那些城乡都富裕起来的地区及时摘掉贫困“帽子”，把那些没有得到国家扶持的新贫困县吸纳进来。2001年，国家对原定592个贫困县进行了调整，有70个左右的贫困县摘掉了“帽子”，同时也新确定了同样数量的新贫困县。

　　同时，划分贫困的线虽然没有调整，但是扶贫覆盖面在逐步扩大。当前，中央300多亿扶贫资金中，有70%左右用在592个贫困县，还有相当一部分资金用在没戴贫困县“帽子”的贫困县。

　　谁来帮贫困县摘掉贫困的“帽子”

　　让贫困县摘掉贫困的“帽子”，不能简单地依靠行政命令，既需要来自经济进步和社会发展的内部动力，也需要政策因素等外力的助推作用。

　　刘福合司长告诉《瞭望》新闻周刊，解决贫困县不愿意“摘帽”的问题，新世纪头10年内，主要有3项工作重点：一是整村推进，确定贫困村，越过县级政府直接安排各项资金进村。二是产业化扶贫，国家首批确定了260家龙头企业，实行政策性引导，促进劳动力就业。三是劳动力转移培训，中央确定了30多个基地，省市县也定了一批，和当地劳动部门联合培训劳动力。

　　将村定位为扶贫的基本单位，整村推进扶贫的做法，正受到越来越多的关注。

　　据李小云教授介绍，2001年政府开始把村级扶贫规划作为整村推进的主要理念和技术手段，一个显著特点就是瞄准的人群更加清晰。针对传统扶贫中贫困村识别模糊等典型问题，2002年全国共按照这一技术系统确定了14.8万多个贫困村，如今已有12.5万个贫困村完成了村级规划。对象人口则根据人均年现金收入、人均年粮食产量、不安全住房户比例等8项指标来确定，有利于将比较富裕或社会保障范围内的人口剥离出来，指向更加明确。在微观层面，村级扶贫也在某种程度上矫正了扶贫项目和对象需求之间的错位，成为目前为止能够有效促进资金瞄准的一项制度创新。

　　李小云认为，村级扶贫实质上具备促进农村综合发展的潜力，可以看成一个村的社会发展规划，如果各部门能按照这个框架进行投入，扶贫工作势必更加卓有成效，因此有必要建立以贫困社区社会发展为中心、保护与开发结合的扶贫开发新战略。

　　整村推进，不仅是引入扶贫工作的一种新思路，也正在实践中得到一步步验证。近几年来，整村推进的成果在江西等地已有集中体现。据江西省扶贫办主任张志豪介绍，从2002年开始，江西省确定了1200个重点村，在每个村成立扶贫小组，培训骨干，制定并实施规划，很多贫困村面貌发生改观。如四面环山的兴国县城岗乡白石村，2000年全村农民人均纯收入不足600元；实施村级规划短短3年多，全村628户农民人均纯收入达到1984元。国务院扶贫办和江西省扶贫办还将提供1100万元人民币资金，全权委托中国扶贫基金会向NGO公开招标，在江西省的22个重点贫困村实施村级扶贫。

　　正如刘福合司长所说，推进村级扶贫，能让扶贫效果看得见、摸得着，保证财政能力强的县不挪用扶贫资金，同时也引导县里投入配套资金，整合各项资金到村里去。这项工作，将使扶贫资金使用更有效率，让某些贫困县自觉摘掉“贫困县”的帽子。（记者 苗俊杰 实习生 刘琼）

　　来源：瞭望