“富县戴穷帽”惹争议 贫困评定机制亟待建立

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　　编者按：一边是昔日的“国家贫困县”经过国家多年扶持，由穷变富成为经济强县，但至今仍然享受“贫困帽”下的各项优惠；一边是如今的穷县嗷嗷待哺，却因为没贫困县

帽子，享受不到政策支持。《瞭望》新闻周刊近日采访了解到，由于缺乏扶贫进退机制，“富县戴穷帽”正在成为拉大地区经济差异、造成政策性“不公正”的一大隐患。安徽不少基层干部呼吁，尽快建立客观公正的贫困动态评定考核机制和贫困县进退机制。

　　“财政第一强”仍戴贫困帽惹争议

　　“地方生产总值78亿余元，农民人均纯收入2815元。”黄义发一提到这些数据便耿耿于怀。正因为这些数据，他不得不常常面对外界的质疑。

　　黄义发是国家扶贫开发重点县安徽无为县扶贫办主任，近3年来，无为县综合经济排名连续位列安徽十强。不断飘高的各项经济指标，让无为的形象越来越体面，但扣在该县头上的“国家扶贫开发重点县”的帽子也逐渐引来争议，他这个扶贫办主任往往首当其冲接受质疑。

　　无为地处皖中，濒临长江、傍巢湖，全县一边是山区，一边是圩区。上个世纪80年代，这里交通闭塞，易旱易涝，恶劣的自然条件使得无为经济发展落后，人民生活穷困。很多人迫于生活只好背井离乡，“无为保姆”便是那时叫开的。1992年，根据当时国家规定的贫困县评定标准，无为县被列入国家扶贫开发重点县。此后十多年，这个“贫困帽”便一直戴在了无为县的头上。

　　像无为这样的经济强县戴着“贫困帽”的并非孤例。在安徽十强县和经济实力较强的县区中，不乏一些享受着国家级和省级扶贫重点支持的县区。

　　凤台县地处皖北，近年来县域经济发展迅速，连续多年财政收入位居全省县财政收入第一位，同时位列安徽十强县。今年前9个月的统计显示，该县规模以上工业增加值达到22亿余元，全县财政收入超过8亿元，远超全省其他县区，被称为安徽“财政第一强县”。然而就是这样一个经济强县，却仍然戴着“安徽省扶贫开发工作重点县”的帽子。

　　据安徽省扶贫办副主任丁国华介绍，我国扶贫从上个世纪80年代中期开始，历经近20年的扶贫工作，不少昔日的贫困县在国家政策的扶持下，通过自身积极努力，贫困面貌发生很大改变，人民的生产生活水平得到大幅度提高，其中不乏一些地区跃居经济强县。但由于贫困县一直没有调整过，所以出现了“富县戴穷帽”的现象。

　　据了解，国定贫困县的评定标准主要有贫困发生率、人均财政收入、人均GDP等各项指标，安徽省目前共有19个国定贫困县，除了2个县是2002年按照国家的调整指标新增的，其他17个国定贫困县都是在上世纪90年代初，按照当时的相关指标评定的。时间过去了十多年，各县的经济状况都发生了变化，但贫困县的评定标准却没有动过，贫困县也没有再做过调整。

　　丁国华告诉记者，在上个世纪90年代评定贫困县时，安徽一些农业县区如滁州、萧县等地，因为各项指标较高没有戴上“贫困帽”。但是随着时间的发展，农业经济效益逐渐下滑，这些原本比较富裕的地区落后了，甚至变得贫困。但是由于国家一直没有对贫困县进行调整，所以这些新贫困县无法进入扶持序列，享受国家的政策资金扶持。

　　富县不摘“穷帽”，新贫困县戴不上穷帽，造成扶贫政策上的不公正，也引发了不少新贫困地区的基层干部不满。皖南某山区的一位基层干部表示，富县戴穷帽，使得扶贫成了扶富，不仅背离了国家扶贫资金的使用目标，而且也不利于其他落后贫困地区的均衡发展，容易导致地区贫富差距的扩大。

　　“穷帽”一年值1亿

　　由于“国定贫困县”这个帽子“含金量”很高，既然国家没有动态调整的政策，很多享受着贫困优惠政策的地区便乐得将这个帽子一直戴下去。一位国定贫困县的负责人告诉记者，“这个贫困帽一年要带来多少政策优惠啊，当然不能摘了。”

　　安徽省扶贫办副主任丁国华给记者算了一笔账，以一个国家级扶贫开发重点县为例，根据目前的扶贫政策，可以享受四方面优惠：一是财政扶贫资金支持。包括以工代赈资金、扶贫发展资金等，每年有三四千万左右；二是扶贫贴息贷款，最高时可享受4000万元；四是社会对口帮扶，包括中央单位、省直单位的对口扶持；四是各部门对贫困县的政策倾斜。

　　“各项有形的无形的支持优惠林林总总加起来，每年一个贫困县最多可有近1个亿的生产生活资金支持。”丁国华介绍。

　　“贫困帽”不贫，反而能带来大量的真金白银，“如此大的一块既得利益，谁愿意主动放弃呢？”一位基层官员说道。

　　对此，安徽省扶贫办试图进行微调，并曾与一些发展起来的贫困县协商，通过给予一定的鼓励措施，希望他们主动退出贫困县的位置，把政策优惠让给其他一些急需扶持的地区。“但没有一个县愿意，最终一个也没有动。”丁国华说。

　　事实上，贫困帽之争在地方一直是敏感的问题。为了让那些没有戴上国定贫困县帽子的地方也能得到政策扶持，保证公平，安徽省自定了10个省级重点贫困县，给予资金政策支持。“这样仍然摆不平。”此后，安徽省又在全省16个县中确定了65个重点扶贫乡镇，每年给予40万的扶贫资金。目前，全省扶贫面已经涉及全省61个县中的46个，扶贫的面不断扩大。但这三级贫困地区得到的扶贫支持却相差甚大。

　　不过，对于外界关于“富县戴穷帽”的种种质疑，富裕起来的贫困县却持不同观点。无为县扶贫办主任黄义发认为，那种认为经济发展了，就应该摘掉“贫困帽”是认识上的偏差。他认为，不应该只表面看以GDP为主的社会经济发展指标，而是要注重考察本级财政可支配的财力和消除贫困的经济实力，根据贫困人口数量、农民人均纯收入、人均GDP等综合指标考核。

　　他举例说，在扶贫政策的支持下，近年来无为县城乡经济得到了较快发展，人民生活得到改善，“县城繁华了，马路宽了，高楼多了，但这只是表象。”去年无为全县的GDP在全省是第一位，财政收入居全省第五位；但是无为有一百多万人口，一平均排名便落在后面，去年农民人均纯收入仅为26位。

　　“这说明无为还是个经济弱县、财政穷县、人均收入小县。所谓的经济强县，只是矮子中间的将军。”据介绍，无为县的财政收入相当部分是国税，去年地方财政收入只有2.5亿元，刚够保运转。而无为农村问题还很突出，尚有17万贫困人口，多分布在山区，致富手段缺乏，依靠自身实力消除贫困十分困难。无为自身薄弱的财政还达不到自我扶贫的水平，仍然离不开国家的扶贫支持。

　　是做大蛋糕还是建立动态退出机制

　　安徽省扶贫办副主任丁国华认为，对那些经济水平不断提高的贫困县要客观看待，一些贫困县经济确实发展了，但他们经济发展的水平还没有达到反哺和自我扶贫的水平。实际上，不少地方只是城镇的工业经济有所提高，但很多依赖传统农业生存的贫困人口依然没有脱贫。从现在的贫困现状看，很多地方还没有摆脱一场自然灾害或者因病因学返贫的情况。他认为，从安徽实际来看，虽然有一些贫困县经济发展成了强县，但是从总体上看，还达不到自我扶贫的能力。现在不是把谁的帽子摘下来再戴到谁的头上的问题，而是应该扩大扶贫的覆盖面，做大蛋糕。同时，建立一定的微调退出机制，让一些经济实力的确增强，具备反哺能力的县区退出扶持范围。

　　采访中，一些基层干部和专家指出，“富县戴穷帽”暴露了现有扶贫进退机制的缺失。他们认为，扶贫资金的作用是“雪中送炭”而不是“锦上添花”，对于一些经济实力较强已经具备自我“造血”能力的贫困县，应该通过建立动态退出机制让他们从贫困县的位置上退出来，让那些更需要帮助的穷困地区进入国家扶持范围，从而打破“贫困县”的终身制，充分发挥国家扶贫资金使用效益，保证扶贫资金用在刀刃上，避免出现“富县戴穷帽”的现象。

　　黄义发等基层扶贫干部认为，国家应该客观、公正、公平地建立起扶贫重点县的进入退出机制，通过公平的评价机制评测出它的贫困程度和脱贫成效，施以奖惩政策，建立起动态的进入与退出机制，使那些戴上帽子不想摘，“躺在贫困帽上睡大觉”，不努力工作的地方就地“退出”，使一些还未进入扶持范围的贫困区域“进入”受扶范围，这样才能形成激励机制，才能真正调动贫困地区扶贫开发工作热情。黄义发提醒道：“扶贫不能鞭打快牛，不要挫伤贫困地区扶贫工作的积极性。”

　　记者采访中了解到，扶贫进退机制缺乏只是当前扶贫整体机制不完善的一个缩影。一些基层扶贫干部表示，当前扶贫工作存在着阶段性目标，临时性机构和松散型管理的问题，这使扶贫工作没有长期的目标，没有完善的机制，扶贫工作开展起来困难重重。

　　事实上，尽管持续20年的扶贫事业大大减少了中国的贫困人口，但是目前仍然还有1亿人处在脱贫的边缘。与此同时，中国的地区差距有加速扩大的趋势，包括城乡差别的扩大、东部与西部的差别扩大、贫与富的差别扩大。因此，当前的扶贫任务仍然很艰巨，扶贫的难度越来越大。从这个意义上说，扶贫是应该有个长期性的目标，不能急于求成，搞阶段性目标，必须明确相关职能定位，建立一套完善的扶贫机制，保障扶贫工作富有成效地持续推进。（记者 陈先发 杨玉华）

　　有“国家贫困县”的县领导到沿海发达城市争取资金扶贫，住的是高档星级酒店，吃的是高档海鲜宴，原本想投资的企业家看了，疑惑地问：这是贫困县来的吗？

　　国家级的贫困县，可以说是顶含金量高的帽子，无论富裕起来与否，戴上这顶帽子的地方，都不愿轻易丧失对中央下拨的巨大资源的支配权，这就不仅有“奢侈”的贫困县，也有“跑部前进”的贫困县，有“经济强县”贫困县，有力争戴上帽子的“贫困县”，等等。

　　我国的扶贫成就为全世界所瞩目。近几年以推动县域经济发展为目标的产业扶贫开发模式正在显示成效，并成为大多数贫困地区的选择。

　　所谓县域经济是指在县级行政区划的地域范围内，依托县城和中心镇，以县级政府为调控主体，以市场为导向优化配置资源，具有地域特色而又功能齐备的区域经济形态。大量实践经验表明，推进贫困县的新农村及和谐社会建设，必须以发展县域经济为基础。而发展县域经济，必须把培育壮大优势产业放在首位。

　　让贫困县摘掉贫困的“帽子”，不能简单地依靠行政命令，既需要来自经济进步和社会发展的内部动力，也需要政策因素等外力的助推作用。

　　刘福合司长告诉《瞭望》新闻周刊，解决贫困县不愿意“摘帽”的问题，新世纪头10年内，主要有3项工作重点：一是整村推进，确定贫困村，越过县级政府直接安排各项资金进村。二是产业化扶贫，国家首批确定了260家龙头企业，实行政策性引导，促进劳动力就业。三是劳动力转移培训，中央确定了30多个基地，省市县也定了一批，和当地劳动部门联合培训劳动力。

　　将村定位为扶贫的基本单位，整村推进扶贫的做法，正受到越来越多的关注。

　　最近一段时间，一些贫困地区超标准兴建办公楼、用公款吃喝、超能力举办大型节庆活动等铺张浪费问题突出，国务院扶贫开发领导小组日前就此发出通知，要求坚决刹住贫困地区铺张浪费之风。

　　通知要求，贫困地区要严格执行有关规定，一律不准新建、购买机关办公楼以及其他非经营性楼堂馆所。办公用房确有困难的，应首先从机关现有办公用房存量中调剂解决。确需加固改造的，由省级发展改革部门核报省级人民政府审批。不得借改扩建和加固维修之名大兴土木，提高建设标准。严禁对办公楼进行高档装修。农村中小学危房改造、爱国主义教育基地等建设项目，也应当依据国家有关专项规划和年度建设计划，严格按照建设程序办理。

　　号称“内蒙古第一县”的准格尔旗，其财政实力甚至超过一个下辖数个旗县的盟或市，但是至今仍戴着“国家扶贫开发重点县”的“帽子”，享受着各种扶贫优惠政策和扶贫资金的支持。经济强县该不该戴“贫困帽”，“贫困帽”是否“终身制”的议论由此引发。

　　来源：瞭望