税收流失黑洞有多大

　　《中国经营报》：今年6月3日，在人民大会堂举行的中国科学与人文论坛上，国家审计署审计长李金华曾透露，6 省区80个开发区由于二元税制下实行的不规范操作，导致除正常减免税收外，税收流失65亿元。开发区是不是税收流失的 重灾区？

　　刘桓：开发区以减免税收的方式吸引高新技术企业，以暂时的税收收入的减少，促进地方经济发展、扶持企业技术升 级是正确的。但是，如果引进的企业不是高新技术企业，

不仅没有带动技术等级的提升，还造成了国家税收的流失，这是得不 偿失的。

　　目前，税收优惠政策导致开发区内企业与区外企业的税负水平相差很大。有消息说，开发区区内企业和区外企业的平 均所得税负担率分别为11％和27.9％，相差16.9个百分点。差距太大带来的利益驱动，造成开发区任意扩大。很多 不是开发区的企业，也享受开发区待遇，钻了国家的空子，却没有拉动地方经济技术的提升。

　　孙继伟：税收方面，除国家规定外资企业可享受所得税率15%及“两免三减半”的优惠政策，一些开发区自定所得 税“两免五减半”、“五免五减半”，以及其他税种地方所得部分返还等违规做法。开发区招商引资竞争，往往伴随着税收优 惠政策、土地优惠政策，所以开发区招商引资竞争确实导致了税收流失和财政收入流失。

　　但是，对此问题要从两方面看。我国企业税负比较高，税收流失从某种意义上说，是一种藏富于民的体现。即使在开 发区以外，也有大量的税收流失现象。事实上，近来年，我国税收增长率、财政收入增长率都比GDP增长率高，这说明开发 区招商引资竞争带来的税收流失和财政收入流失并没有带来特别严重的后果。再结合招商引资竞争的积极作用，可以认为，开 发区招商引资竞争总体上利大于弊。

　　反思之四

　　开发区乱占地问题如何解决？

　　《中国经营报》：开发区乱圈地现象凸现了我国的用地紧张问题，如何解决？

　　杨亚沙：如何充分利用开发区现有规划土地问题十分重要。据商务部统计，截至2004年，我国49个国家级开发 区中，中部地区已建工业项目用地面积约占总规划面积的98.61%，规划面积几乎用尽；东部地区则用去总规划面积的8 9.41%；而西部地区仅用去总规划面积的54.34%，是三个地区中总规划面积剩余最多的地区。

　　特别值得关注的是长三角地区。该地区现有13个国家级开发区，由于在制造业、高新技术产业方面发展较早，产业 链齐全，因此该地区经济总量在全国开发区中占有较大的比重。但大量聚集的各类企业也使得该地区资源十分紧张，如劳动力 成本高企，土地、电力、能源和原材料供应紧张。该地区一些企业，包括外资或民营企业，正在撤离该地区，选择毗邻的苏北 、安徽和江西等地区。而大量台商已从沿海地区向内陆发展，即从初期投资的珠三角转移至长三角，现正在向环渤海地区转移 。

　　孙继伟：在开发区用地上，要避免“一刀切”。既要给社会效益和经济效益好的开发区足够的用地指标，保证其功能 的充分发挥，又要防止开发区跑马圈地现象东山再起。要在这两者之间取得平衡，必须对开发区的社会效益、经济效益和用地 指标的匹配性进行科学的量化评估，以此作为用地指标的分配依据。

　　在2003年到2004年的清理整顿中，全国的开发区数量由6866个减少到2053个，规划面积由3.86 万平方公里压缩到1.37万平方公里。开发区核减数量占原有开发区总数的70.1%；压缩的规划面积占原有规划面积的 64.5%。已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里，收回闲置土地116.5平方公里。经过多次整 顿，现在的用地政策非常严格，以后，乱占耕地问题肯定会明显减缓。

　　反思之五

　　产业转移是不是开发区升级的好办法？

　　《中国经营报》：针对各项生产资料的紧缺，一些地方已经开始出现开发区企业产业转移的现象。这个现象是好是坏 ？

　　孙继伟：产业梯度转移是客观规律，开发区利用好产业梯度转移既可以实现后来居上，也可以实现强者更强。对经济 发达地区的开发区而言，产业梯度转移过程中，可以转出不适合本区发展的项目，承接国际上转移过来的优良项目，产业梯度 转移的一进一出过程就是实现产业升级、优化开发区功能的过程。对欠发达地区的开发区而言，产业转移有利于招商引资，可 以给开发区提供跨越式发展的机遇，也是区域经济快速发展的强大外力。

　　杨亚沙：一些国家级开发区的发展历程表明，国家级开发区应立足于高新技术产业及国家级高新区的发展方向，并逐 步与国家级高新区接轨。这也应是国家级开发区可持续发展的方向。

　　鉴于目前国家级开发区已集聚一批电子信息等领域的高新技术产业群体，并以此构成国家级开发区的主要产业，因此 各开发区的许多产业在相当大的程度上雷同。以汽车制造及其零配件产业为例,我国许多国家级开发区都将其作为支柱产业， 列为重点发展或鼓励性产业。如广州、烟台、昆山、青岛、西安、合肥、长沙和武汉等二十多个开发区。在广州开发区，仅汽 车零配件项目就达820个。

　　大量同类产业的聚集和重复建设不仅造成各种资源的紧张和浪费，也造成各开发区之间、企业之间的相互竞争，因而 不利于当地经济的发展。而大量同类产品的出口，又易与其他国家产生贸易摩擦或遭遇贸易壁垒。因此，各地国家级开发区应 结合本地的优势和特点引进外资项目，避免大量重复引进。

　　反思之六

　　开发区还是地区经济发展的龙头吗？

　　《中国经营报》：开发区在区域经济发展中，还能起到龙头作用吗？

　　杨亚沙：据商务部统计，2004年，54个国家级开发区共完成GDP6601.44亿元，同比增长32.43 %，高于同期全国9.5%的增幅，约占全国GDP总量的4.85%。

　　因此，国家级开发区对本地及我国的经济发展做出了重要的贡献。以长三角地区为例，根据国家发改委统计，200 5年，该地区(设有13个国家级开发区)GDP总量达到33859亿元，实际利用外资总额达到263.33亿美元，约 占当年我国实际使用外资总量的43.65%。

　　孙继伟：从区域比较中可以发现，凡是经济发展和城市化进程快的地区或城市，往往在开发区建设中居于领先地位； 凡是开发区建设突飞猛进的地区或城市，往往实现了跨越式发展。

　　2005年，中国GDP的68%和外贸出口的87%来自各级各类开发区。浙江省的开发区约占全省陆域面积的2 %，但工业增加值占全省的1/4以上，出口额占近1/3，直接利用外资额占一半以上。可见，在相当多的地区，开发区还 是地区经济发展的龙头。

　　开发区还有一个意外的贡献，也就是开发区招商引资竞争促进了政府服务意识的提高。由政府主管部门调去开发区工 作的人员对这一点体会尤其明显，在政府主管部门工作时，总是“朝南坐、等人求”。调去开发区工作后，首先要转变观念， 对入驻企业和潜在投资者热情服务、积极帮助。

　　反思之七

　　开发区需要怎样的退出机制？

　　《中国经营报》：面对新的形势，有关部门是否需要研究开发区的优胜劣汰机制？

　　刘桓：地方政府应该端正经济发展观，不能盲目追求GDP；在发展开发区时，应该根据自己所在区域的地域优势决 定发展方向，而不能“一窝蜂”引进；对开发区应该实行动态监控管理，定期清理。要研究制定滚动管理办法和退出机制，对 办得不好和不符合国务院要求的开发区要“黄牌”警告，甚至撤销，以减少“跑税”因素。

　　孙继伟：一些地方政府和部委存在滥用开发区政策的问题，主要是土地违规和工程项目中的腐败问题比较多。我认为 ，克服开发区弊端的重点在这两个方面。对于经济欠发达地区来说，还有对污染项目开绿灯的问题。

　　要强调的是，开发区的退出机制是非常重要的，要从“招商引资”向“招商选资”转变。从投资密度、经济密度、税 收贡献、就业贡献等方面对引进项目要严格把关。

　　对于效能很低但占地面积又比较大的企业，开发区给予一定的补贴让其退出也是值得的。昆山开发区前几年就有26 家不适合的企业迁到周边的乡镇或苏北，昆山开发区管委会还拿出2亿多元人民币对这些转出企业进行补偿。

　　如果新时期开发区发展模式不能实现由规模到效益，由速度到竞争力的转型，以后也难免再次遭遇整顿，即使不会遭 遇整顿，自身发展也会举步维艰。(摘自《中国经营报》记者杨筱)

　　相关链接

　　国家级开发区现状

　　1984年至1992年，国务院共批准设立了9家国家级经济技术开发区和5家享受国家级经济开发区政策的工业 园区。2000年以前批准设立的有37家，主要分布在东部地区；2000年以后新批准设立的有17家，主要分布在中西 部地区。

　　据商务部统计，2004年，54个国家级开发区共完成GDP6,601.44亿元，同比增长32.43%，高 于同期全国9.5%的增幅，约占全国GDP总量的4.85%。国家级开发区对本地及我国的经济发展做出了重要的贡献。

　　我国确立未来五年国家级开发区总体目标

　　到2010年，全国国家级开发区主要经济社会发展指标预期达到：

　　——经济指标：地区生产总值力争达到20000亿元，年均增长20％，占全国总量的8％左右；工业总产值力争 达到51000亿元，年均增长17％；税收收入3400亿元，年均增长22％；出口总额达到3000亿美元，年均增长 21％。

　　——科技指标：高新技术企业产值达23000亿元，年均增长20％；建成创业投资服务中心(孵化器)600万 平方米。

　　——效益指标：人均地区生产总值30万元／人，单位面积土地地区生产总值贡献率15亿元／平方公里，单位面积 工业用地产生工业产值63亿元／平方公里。

　　——人口与资源、环境指标：单位国内生产总值能源消耗降低10％；单位工业增加值用水量降低20％；工业固体 废物综合利用率达到60％；污水集中处理率达到80％以上；绿地率达到30％；区内实现就业775万人。

　　困扰开发区发展的四大因素

　　一是政策优势逐渐弱化。随着改革开放由局部先行走向全面推进，开发区作为本地“经济特区”的地位逐步衰落。

　　二是开发区行政主体地位不明确。大部分开发区仍缺少行政执法的主体资格，管委会无法在环境建设、保护企业合法 权益等方面发挥应有的作用。

　　三是存在向旧体制复归的压力。一些原本下放给开发区管委会行使的职能权限上收，造成办事环节增多，协调难度增 大，工作效率降低。

　　四是人员管理与发展脱节。行政人员由开拓进取变为动力不足，有效激励机制不完善，人员、知识更新步伐滞后。

　　国家级经济技术开发区座次排定

　　《中国国家级经济技术开发区发展报告(2006)》对2005年54个国家级经济技术开发区进行综合评价。综 合指数排名前10名的分别是天津、苏州工业园、广州、昆山、青岛、漕河泾、烟台、北京、大连、上海金桥经济技术开发区 。