特稿：从制度层面堵住漏洞和隐患防治税收腐败(3)

　　完善税收制度的对策

　　从制度层面堵住漏洞和隐患，是防治税收流失性腐败的必要前提。

　　建议国税机构与地税机构合在一起。

　　为了防止国税机关的权力膨胀，为了加强对国税机关的监督，国税机关应与地税机关合在一起。我国是单一制国家，国税机构与地税机构都属中央，不应分设两个机构。为了制约地方政府对税收的干预，应明确规定人大的“钱袋权”。税法的创制、政府财政收支都应由人大来决定，从而有利于改变目前政府既是会计又是出纳的体制弊端。

　　逐步改革和完善税收计划考核体制，建立以税收征管质量为主的考核体系。

　　近年来，任务治税给各级税务机关带来巨大的压力。应在改革税收计划管理体制的基础上，建立以税收征管质量为主的考核体系。依法治税强调的是对税法执行的考核，因而税收工作的评价应当是以税法的执行情况作为主要的考核内容。要重新界定税收征管目标，考核指标。要逐步改变税收计划考核体制，由单纯的任务考核变为以征管质量指标考核为主、任务考核为辅，由任务治税逐步走向依法治税。应当强调税法的刚性，弱化和淡化税收计划的效力及其影响。对于严格按照国家税收法律、政策办事的，给予奖励、晋升，反之，即使任务完成得再好，也不能给予奖励。为便于考核的可操作性，可采用：照章纳税水平=实纳税额/应纳税额，作为主要的量化考核指标。

　　以税收征管质量为主要考核指标，要明确两点：其一，“为主”并不是“惟一”，收入的考核仍应是重要的方面，否则就失去了税收工作的财政目标；其二，“为主”就是首先要考核税收征管的质量，考核税法是否被准确地执行。这就需要建立一套科学的考核指标来评价税收征管质量及税法执行情况，如税务登记率、纳税申报率、错征率、漏管漏征率、行政复议改正率、行政诉讼败诉率等。

　　完善税收法制，建立健全税收法律体系。

　　这是推进依法治税的基础。为了使税收征管有法可依，许多国家制订单独的税收基本法，将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来。同时很多国家也注重保护纳税人的权利。有的还把纳税人的权利写进了宪法。

　　加快税收法制建设步伐基本建议是：建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相配套的税收法律体系。尽快制定和出台税收基本法、组织法，对税款征收中的随意性行为进行规范和约束，对税收政策的制定和出台予以明确，对各级行政机关违反税法的行为用法律手段加以制裁，确保税收法律上下贯通。其次制定更多的实体法，将各税种的征收《条例》由法规改为法律。在我国现行的各税收实体法中，除《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》外，其余税收法规具有与法律同等的效力，但从实际情况来看，这种有税无法的状况在一定程度上降低了税收的强制性。故国家应尽快将一些可以预见并长期适用的税种完成立法程序。同时，要严格规范政策文件管理，清理与税收法律相抵触的规章。最后，要进一步完善税收程序法。

　　集体研究定税，制约自由裁量权。

　　应当本着公开、公正、公平的原则，实行集体定税制度。对大要案件和重要事项的决定，成立审议、复议等委员会，吸收相关人员参加，进行集体议事和联审会签，着重限制税收执法的自由裁量权。税政管理人员在企业主管部门和政府等有关部门的配合下，对所辖范围内的税源情况展开深入调查，在准确掌握税源的基础上，实行集体定税，克服以往定税中由于主观随意性造成的定税额畸高畸低和人情税问题，做到公平税负。要规范地方政府和基层税务部门的行为，严格税收优惠减免权限，统一税制，禁止以财政返还、以税款奖励纳税人、承包税款、高开低征等变相减免方式进行所谓的“引税”，变“任务治税”为依法治税。

　　严格执行税收法，增强税收执法刚性。要解决和防止随意私自减税免税、人情税、关系税、该管不管、该征不征、该罚不罚、该加收滞纳金不加收滞纳金、滥征、乱罚和执法随意性大等问题的发生。对发现的问题，要按照有关的规定，实行责任追究、奖惩兑现，以解决税收政策执行不到位，执法刚性弱化的问题。

　　健全举报制度，受理匿名举报。

　　原辽宁省鞍山市国税局公务员李文娟在举报了鞍山市国税局人为地少征国家巨额税款等违法和违规不法行为之后，两次被辞退，并被劳教一年。这一事件中说明我国证人、举报人保护制度存在欠缺。

　　掌握腐败案件线索是做好案件查处工作的前提。要扩大案源就必须紧紧依靠群众的参与和支持，建立健全人民群众来信来访制度和举报制度，设立举报箱和举报电话，明确受理群众举报的部门，制定奖励、保密等措施。要深入到纳税户中，从纳税人和职工群众反映强烈的热点问题中发现问题。

　　要经常听取人大、政协、民主党派和群众团体及有关方面人员的意见，从中发现案件线索。要建立健全办案例会制度，经常排查违法违纪案件，抓住重点问题，及时立案检查。

　　同时，要对举报的案件马上进行落实，要切实保护举报人的权利，使举报人无后顾之忧。在目前部分人士对实名举报尚存顾虑的情况下，应规范受理匿名举报。

　　税务稽查应具有独立性。

　　完善税务体制，将征税管理权与检查权彻底分开，使税收征管权合理分化。应当建立类似中国人民银行体系的跨地区的大区税务稽查分局（税务总局设税务稽查局），真正体现税务机关的依法行政和独立执法，也可以从根本上将征收、管理、稽查等权力分离，真正达到相互监督制约的目的。将过去按企业类型区分税务稽查职能范围的模式，改为按稽查程序建立选案、稽查、审理、执行四分离的新型稽查体系，取消专管员管户制度，做到“选案不查案、查案不审案、审案不结案”，形成税务执法的内部制约机制。要严格落实税务稽查“四分离”，使每一项执法权和管理权都明确地落实到具体岗位上，建立和形成岗位之间、上下级之间、部门之间相互监督制约的机制，形成执法有依据、操作有程序、过程有监督、责任有追究的内部监督制约机制。

　　要从根本上规范税收执法权。一是实行科学选案制度。通过建立计算机网络实现与征收部门联网，多层次、多角度地获取纳税人的经营信息资料，找出准确的选案疑点，避免选案工作随意性大、准确率低、经常出现“漏网之鱼”的情况。二是实行检查计划制度和税务交叉检查制度。三是实行稽查案件集体审议制度，以保证对案件处理的公正性和公平性，杜绝“关系税”和“人情税”的产生。四是实行稽查员等级制度。五是进一步规范稽查执法程序，完善稽查告知制度，实行税务稽查监控管理制度、税务稽查责任制度、税务稽查复查制度和错案追究制度。通过这些制度的实施，增强稽查人员的工作责任心，使稽查人员“心中有法，言必循法，行必守法”，提高稽查队伍的整体执法水平，防止稽查人员执法的随意性和“为税不廉”行为的发生。

　　阳光办税。

　　公开办税是遏制以税谋私的有效手段。实行“阳光办税”、公开办税，包括税收法律、法规、办税程序公开、纳税定额公开、减免税公开、税收票证使用公开、税或费标准公开、税收人员职责和权限的公开、违章处罚和办事结果的公开、廉政纪律和税务工作道德规范的公开、税收执法监督的公开、一般纳税人认定公开、出口退税审批公开、欠税清理公开、滞纳金加收公开、校办福利企业退税公开等，增强税收工作的透明度，不给以权谋私者可乘之机。各级税务机关应当定期将纳税稽查、办税服务厅和各种形式的办税场所等方面公开，使税务机关接受纳税人的监督。

　　要引入现代信息技术，拓宽对税务干部的监督渠道，加强对税务干部工作圈、生活圈、社交圈的监督。

　　加快税收信息化建设，堵塞管理漏洞。

　　当今许多国家设置了计算机控制中心，并在全国各地形成联网，与其他各部门进行信息交换，形成比较广泛和严密的税收监控网络。如美国从上世纪60年代起开始在税务系统中采用计算机技术，目前形成了由东海岸国家计算中心和按地区设立的10个服务中心组成的电子计算机系统，负责完成纳税申报表处理、年终所得税的汇算清缴、纳税资料的收集储存、税收审查稽核、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。这不仅可以提高税收征管效率，而且还可以强化监督管理机制，减少税务人员参与违法行为的机会，有效地防范和打击偷逃税行为。征管手段的改进，既是提高征管质量的有效途径，又是防止以权谋私的重要措施。包括行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、信息共享、监控严密的税务管理信息系统，把税务管理的各个环节都纳入到统一的征管软件中，以尽量降低人为因素的干扰，实现“机器管人”。

　　此外，还要建立和强化内外部监督制约机制，预防税务人员职务犯罪。（作者：田湘波 湖南大学廉政研究中心）

　　·透视“期权化腐败”：手段更高明 反腐新难点

　　来源：瞭望