制度创新应成为长三角发展战略重点

　　郁鸿胜

　　●为了进一步发挥长三角城市群的整体优势，不断提高长三角创新能力和国际竞争力，针对长三角区域经济社会发展中存在的突出问题，有必要对长三角城市群在全局上进行统一规划，充分调动各方面的积极性，发挥市场配置资源的基础性作用，打破行政疆界的分割，加快一体化进程

　　●长三角城市群整体战略不是简单的各城市战略的总和，长三角区域利益代表国家利益，省市利益服从区域利益。因此，长三角城市群战略重点应是解决区域一体化发展的重大问题，比如区域性基础设施的共建与共享、投资环境的营造、生态建设与环境保护以及关系到区域可持续发展的重大项目建设等问题

　　●从区域经济一体化来看，由于体制与政策的障碍，已经成为长三角生产力发展的桎梏，为此，制度创新将成为长三角发展的战略重点。长三角区域发展一体化体制设计，将针对制约因素，提出区域协调体系的框架，推动合作与发展的制度建设，充分发挥社会中介组织的作用，促进形成企业层面的磋商和合作机制。长三角城市群将在要素合作的基础上向制度合作过渡，制定长三角区域公共性、协调性政策

　　长三角城市群主要包括上海市、江苏省的8个地级市、浙江省的7个地级市，共16个城市。区域内各个城市之间地域毗邻，经济相连，文化相融，具有区域联动发展的历史渊源和厚实基础，是未来我国具有国际竞争力和重要影响力的城市群。

　　为了进一步发挥长三角城市群的整体优势，不断提高长三角创新能力和国际竞争力，针对长三角区域经济社会发展中存在的突出问题，有必要对长三角城市群在全局上进行统一规划，充分调动各方面的积极性，发挥市场配置资源的基础性作用，打破行政疆界的分割，加快一体化进程。

　　长三角城市群发展总体战略需要深化研究三个方面的内容。第一，把握我国经济社会发展的整体战略和全面建设小康社会总体目标，明确长三角城市群的整体定位，确定各城市发展的战略重点。第二，围绕长三角城市群各地区共同关注，且单一省市又难以自行解决的重大问题。长三角城市群整体战略不是简单的各城市战略的总和，长三角区域利益代表国家利益，省市利益服从区域利益。因此，长三角城市群战略重点应是解决区域一体化发展的重大问题，比如区域性基础设施的共建与共享、投资环境的营造、生态建设与环境保护以及关系到区域可持续发展的重大项目建设等问题。第三，研究提出促进长三角城市群整体发展的相关政策和体制创新。应该说，长三角已经成为我国经济实力最强的城市群，但是从区域经济一体化来看，由于体制与政策的障碍，已经成为长三角生产力发展的桎梏，为此，制度创新将成为长三角发展的战略重点。

　　从长三角城市群发展态势分析，它是最具有江海空联合港群为枢纽条件的国际重要门户区域，是最具有潜力发展成为世界巨型城市群的密集区，是最具有成为国际先进制造业集聚条件的新基地，是最具有成为国际大都市现代服务业的新型发展区。

　　因此，长三角城市群将会紧紧扣住国际航运中心建设，最适宜人居的生态环境建设，世界一流的先进制造业中心建设和培育与国际大都市相匹配的，全球配置生产性服务业的战略定位。

　　实施总体战略关键是要整合长三角城市群域的城市体系，科学预测长三角城市群的人口和有序推进城市化。它是关系到区域战略布局与结构规划的问题。目前长三角城市群已有8200万人口的总量规模，预计未来15-20年，人口将突破1.2亿。根据区域同质化发展，长三角区域内将形成三个次一级的城市群，即上海城市群、南京城市群和杭甬城市群。

　　上海城市群将包括二个区域，一是上海市域城市群，即上海市域范围内的各类不同规模、等级形成的城市群。二是直接受上海经济社会辐射的城市所组成的城市群。对上海市域城市群需要有一个认识的过程。在传统的统计方法中，大部分将长三角统计为53个城市，虽然其中地级市和县级市有几十个，而上海市只按一个城市统计，这样的城市群体系并不科学，上海应该是一个与国际大都市相匹配的特大城市、大城市、中等城市和小城市所组成的城市等级规模体系，形成上海市域城市群。南京城市群，除了形成南京城市群的核心圈层、紧密圈层以外，从城市群发展的规律来看，还应该包括苏北的淮安，安徽的马鞍山、芜湖、滁州等地区。杭甬城市群，主要包括杭州湾区域和宁波及绍兴、台州、舟山等城市。

　　规划建设重大基础设施是长三角发展战略的重中之重。确立上海国际航运中心的战略地位，明确主要港口群域的核心功能，实施上海港群、宁波-舟山港群和苏州港群的分工与协作是保障长三角发展战略的重要基础。长三角港群的发展中，上海港将成为国际航运中心的集装箱枢纽港和国际航运服务与信息中心。宁波-舟山港将成为上海国际航运中心的南翼副中心港，是国际远洋集装箱干线港和我国大宗散货深水中转港。南京港将成为长江流域大宗散货和集装箱的江海航运中转枢纽港和长江内河航运中心。苏州港将成为上海国际航运中心的北翼副中心港和上海集装箱主枢纽的北翼深水港。

　　土地资源的开发利用是长三角新一轮发展的关键。经预测，长三角后备的城市用地资源不容乐观，长三角城市群的土地储备主要集中在岛屿和滩涂。总体来说，长三角经济仍然处于粗放型增长阶段，土地利用率低下，工业建设用地平均每平方公里产出不足2个亿，城镇建设用地过大，后备用地资源严重不足，可持续发展压力很大。因此，有许多专家提出了长三角城市群土地利用政策和建议，在实施最严格的耕地保护政策的前提下，实行弹性控制建设占用耕地指标的方法，根据一定的产出标准，建设用地指标向有助于提高长三角整体产业竞争力的项目倾斜。

　　区域性协调是长三角城市群战略的重点。在珠三角、京津冀和长三角三大城市群中，长三角区域合作是走在前列。从上世纪80年代初，国家成立了上海经济区规划办公室的六年中，为实施长三角区域一体化，统一编制了长三角总体发展规划和编制了20多项专项规划，建立了省市长联席会议制度和发展论坛，推动了先期长三角区域10个城市，后再次扩容至江西、安徽、福建等五省一市范围的规划和建设，为长三角一体化发展作出了卓越不朽的贡献。

　　由于当时我国仍然处在传统的计划经济体制下，专业管理部门的条条制约地方的块块体制，很难发挥地方政府合作与发展的积极性。在新世纪长三角新一轮发展战略中，按市场配置资源，打破行政区经济已经成为解放长三角生产力最响亮的口号。因此，建立长三角城市群合作与发展新体制成为最重要的任务提到了议事日程。

　　长三角区域发展一体化体制设计，将针对制约因素，提出区域协调体系的框架，推动合作与发展的制度建设，充分发挥社会中介组织的作用，促进形成企业层面的磋商和合作机制，在合作领域上，特别要关注安全、充足、清洁高效能源保障体系的合作，综合交通体系的合作，区域生态环境的合作，信息共享区域的合作，规划沟通协调的合作。长三角城市群将在要素合作的基础上向制度合作过渡，制定长三角区域公共性、协调性政策，这些重大政策包括农民的市民化政策、土地资源利用政策和区域共管自治协调政策，为实施长三角城市群新一轮发展战略奠定基础。

　　(作者为上海社会科学院城市化发展研究中心主任、研究员、博导，国家发改委长三角区域规划综合组成员)