环保督察遭遇身份质疑 改革尚未到位

　　遭遇身份质疑

　　挂牌当日，江苏省环保厅的一位领导在揭牌仪式上问，为何直接不叫督查局呢，或者干脆学美国叫大区办公室。

　　他的疑虑是，督查中心的名称和身份有些模糊。中心大多是事业单位，虽与“局”只

是字面之差，但到了基层这块牌子能有多大影响力真不好说。

　　华东督查中心成立之后，首先就遇到了江浙两省的跨界污染事件。江苏吴江和浙江嘉兴为了一条跨界河流的污染已争论了10年之久。2001年11月，下游居民以上游来水污染超标为由，一怒之下沉船筑坝，封堵河道，国家环保总局委托华东督查中心出面协调此事。环保督察蒋建国试图组织两省有关部门坐在一起协调此事，但得到的答复是，他们已达成协调机制，不用再坐一起。此后，两省相关部门多次谢绝这位环保督察的协调之意，甚至后来直接对蒋说，你们插手，基层的环保工作不好搞。

　　最终，在环保总局的撮合下，2003年6月，由总局环境监察办公室与华东环境督查中心组成的联合调查组对当地跨界河流水环境情况进行了调查。但在随后由蒋建国主持的两省协调会上，“双方分歧很大，会开到凌晨一点多，吵得很厉害”，蒋回忆说。

　　随后，江浙两省出台了一套“环保联合督察机制”，由双方共同派出环境监察人员组成联合督察组，处理跨界污染争端。这一机制基本将来自总局的督查中心排除在外。

　　华东督查中心接着尝试行使另一项总局委托的职权——暗访。2003年5月，华东督查中心参与了国家环保总局对淮河流域的突击暗访行动。

　　环保督察蒋建国在此次行动中遭到安徽一家违法排污企业保安的围攻，再度暴露出环保督察的身份和职权尴尬。

　　作为事业编制的环保督察是否具有暗访权？华东督查中心主任高振宁特意向国务院法制办咨询，后者回复，他们的暗访权的确值得商榷。

　　基于同样的理由，公安部门也拒绝为督查中心的车辆配备警灯，他们答复说，按国务院法制办的解释，只有

　　地位的尴尬，使得华东环保督查中心成立最初几年来功绩不彰。但这并不影响国家环保总局推进改革的决心。2005年，时任环保总局局长的解振华在一次会议上表示，经过试点，我国将在各个大区建立环保派出机构。

　　但高振宁在会后向解振华汇报工作时，却唱反了调。他认为，大区督查中心试点并不成功。如果要运行大区中心，以往的环保体系必须得打破，总局必须放权。高在汇报中反复提到“放权”二字，他说，总局不放权，大区督察手中无权，执法无威信，这个单位存在是否必要？ 高振宁认为，督查中心试运行发现的问题有三：首先，执法主体不明确，一个事业单位怎么去监督执法？其次，督查中心和基层信息不畅。由于没有明确规定，地方上报总局的文件，督查中心无从获知;第三，职责不清。虽然名为受总局委托行使监督职能，实际上环保督查中心只是总局传声筒和监视器。

　　高振宁的汇报引起了环保总局的重视，当时总局环境与经济政策研究中心主任夏光撰文阐述环保大区督察制度遭遇水土不服的根源，称其弊在于环保督察权力惟上不惟民，大区环保督察的权力来源并非来自大区内的民众授权，身份缺乏权威性，因此监督乏力。

　　改革尚未到位

　　2005年底，在参加国家环保总局的考察组赴美考察环境监察制度途中，高得知松花江污染及解振华辞职的消息。作为局内人，高振宁一眼看出，问题出在环保总局和地方政府间的信息不畅。

　　环保直管呼声再起。但有关部门认为，实行环保直管的时机仍不成熟。在此背景下，作为一种替代方案，跨区域督查中心受到重视，组建加速。环保总局希望依托这个派出机构充当及时反应的报警器。

　　新上任的环保总局局长周生贤，甚至把区域督查中心的组建视为环保发展史上的一个历史性变革。周曾跟高振宁交换意见，为督查中心今后的工作指路：一是监督，二是协调，三是应急。他说，如果再出现松花江突发事件，督查中心将是总局的第一阵线、一个桥头堡。

　　2006年5月，环保总局发文明确督查中心是一个执法派出机构。之后再度明确，督查中心是参照公务员管理的事业单位。

　　7月28日，总局下文正式组建11家派出机构，华东督查中心正是其中之一。

　　有了公务员身份的环保督察蒋建国感觉腰杆硬了不少，但现实的窘境并未有太多改观。

　　2006年7月28日，江苏盐城市射阳县一家化工厂发生爆炸，国家环保总局监察局从网上得知消息，随即指示蒋建国以总局环保督察的身份赴当地调查。

　　当日晚21时，蒋建国赶至事发现场，联系射阳县环保局索取环境监测数据，后者称，盐城事故指挥部已经打了招呼，有什么事去找指挥部。而事故指挥部则回复:市里对信息发布有统一的渠道，谁透出去消息谁负责。

　　最后，总局办公厅出面向射阳县环保局索取数据，依旧被挡了回来，只能要求蒋建国从其他渠道了解情况汇报。蒋建国通过在当地工作的老同学了解到，爆炸中已死亡16人。而当日地方汇报数字是5人。

　　蒋建国的汇报引起了国务院领导的重视，次日国家安监总局副局长孙华山带领工作人员奔赴现场，最终核实死亡人数为22人，伤29人。

　　事故发生第二天，高振宁收到了来自总局的任命书，任命书上关于环保督查中心的职能与以前的表述基本未变，高当初提到的几个问题也未见改善。用高的话说，环保督察依旧身份模糊，信息不畅，职权不清。

　　当天的报纸上，也大篇幅刊登了组建国土、环保督察制度的消息。高拿着红笔划下了报纸上的两句话，一句是“经国务院批准，我国将建立国家土地督察制度。”另一句是，“根据中编办批复五大环保督查中心的组建工作已经进入实质阶段。”

　　两种不同的表述，显示了国土督察和环保督察的行政层级和权力来源的不同——前者来自国家授权，后者来自部委授权——进而在执法监督的现实中，其力度和效果也不会一样。这也使得环保督察们对自己的工作前景怀有一些疑虑。