专家称人大代表建议缺乏刚性制约难落实

　　刘小平等北京市人大代表锲而不舍屡次提出的“关于石景山鲁谷小区五芳园28号楼环境综合治理建议”，有关部门办理后，刘小平等代表并不满意。该建议被北京市人大常委会发回政府相关部门重新办理后，最近有了新进展。近日，北京市人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称北京市国资委)在发给刘小平代表关于该建议的补办情况报告上承诺：“2007年3月底前实现绿化。”刘小平代表对此签署了“满意”意见。从“不满意”到“满意”，这份人大代表接力7年提出的建议，对诠释代表履职途径颇具有标本意义。

　　记者：如果对答复不满意，怎么办

　　代表：锲而不舍地提

　　在刘小平的办公室里，记者了解到，这份建议从1999年开始代表们就一直在提，事情的起因是：位于北京市石景山区的鲁谷小区五芳园28号楼前的公交停车场距民宅太近，且位于莲石快速路的绿化带内，在刘小平等代表的建议下，经北京市交通委员会协调，停车场终于在2005年6月停用，但是这里的绿化工作却迟迟没有到位。2006年，北京市十二届人大四次会议上，刘小平代表再次提出“尽快拆除废弃停车场并进行绿化的建议”，然而到8月下旬，这个废弃的停车场不但没有绿化，还挂上了一

　　“现在好了，经北京市人大常委会转交有关部门进一步办理，有了最终结果。”刘小平拿着北京市国资委给她的书面答复函，一字一句地向记者念道：“经进一步协调和沟通，北京

　　“如果没有当初的‘不满意’，恐怕不会有今天的结果。人大代表在什么情况下能对政府有关部门的答复意见说‘不’呢？”记者问。

　　“相关法律没有限制，代表什么时候对政府相关部门的答复意见不满意，都可以说‘不’。”刘小平笑了笑，依照《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)等法律规定，向人民代表大会提出属于人大职权范围内的议案，向人大常委会、政府、法院、检察院提出建议、批评和意见，是代表人民行使国家权力的重要形式，是代表履行职责的重要体现。“但是，也不等于代表说‘不’的建议，都能发回政府重新办理。”刘小平说，有些建议即使被发回重办，并列入重点督办程序，也不见得能办得让代表满意。

　　“假如这次仍不能兑现，还有其他补救措施吗？”面对记者的提问，刘小平苦笑着说：“根据经验，只有锲而不舍地提下去，才会有个结果的。因此，我如果能当选下届人大代表，就接着提；如果落选，就建议其他代表接着提。”她举例说，13年前东城区和平里旧城改造后盖起了高楼，由于是寸土寸金的地方，被拆的邮局没有恢复，给当地居民的生活造成不便。北京市人大代表连续11年提出恢复和平里邮局的建议，最终得以解决。

　　北京联合大学人大制度研究所副教授王维国对刘小平的说法深有同感，他说海淀区人大代表提出的建议之所以能够得到较好的解决，就是因为有不少建议是代表连续多年，甚至几届代表反复提的结果。

　　政府：代表“不满意”事出有因

　　专家：缺乏刚性制约

　　“我们也愿意把代表建议办好，让代表们满意。但是有些建议超出了我们的管辖权，只得把代表建议转给北京市政府办公厅处理。”北京市石景山区政府办公室联络科的工作人员齐女士如是说。北京铁路局办理代表建议的某工作人员也持有相同看法，他分析说，有关部门办理代表建议不能使相关代表满意，主要原因有四方面：

　　一是代表不了解情况，从客观条件上看，有些建议无法办理。如，今年北京市人代会期间，有代表建议拆除房山一段穿村而过的铁路，理由是该铁路很少用，且影响村民通行。该建议转到北京铁路局后，办理人员了解到，那段铁路是战略铁路，也是北京两大铁路干线：京广和京山(北京至山海关)的联络线，不可能拆除。

　　二是建议分转的主办部门不对口。如刘小平从保护文物及防灾的角度，建议某大院拆除私搭乱建的房屋，该建议被转到东城区城管大队办理。但办理人员调查后发现，因为大院的产权归军队所有，城管大队没办法解决。

　　三是有些建议本身就有争议。如城区放鞭炮、市民养犬等，有的代表主张“禁”，有的代表主张“放”，无论办理结果如何，总有不满意的。

　　四是有的建议事项超出了管辖权限，相关部门办理起来难度很大。

　　对此，王维国有不同的看法。他认为，有关部门办理建议不能让代表满意，根源在于《代表法》、《代表建议、意见和批评办理办法》等只规定了代表如何履职；“一府两院”如何接受代表的监督，办理代表所提出的议案、建议和意见；对于“一府两院”如果对代表所提出的议案、建议不办理，或办理得不好该如何处理并未作具体的规定，即使有，也很笼统。另外，人大往往要求“一府两院”自行制定代表建议办理的责任制度，这等于让其既当裁判员又当运动员，其办理建议的效果如何，就可想而知了。

　　记者：一味拖着不办，怎么办

　　专家：可以追责但更要公开

　　“如果建议被发回有关部门重新办理，但拖着不办，又该如何呢？”记者问。

　　王维国说，依照《北京市人民代表大会代表建议、意见和批评办理办法条例》第四条等的规定，如果建议承办部门或单位有能力、有条件办理代表建议，但拖着不办，就是一种行政不作为。对办理代表建议、批评和意见敷衍塞责，贻误工作的单位及个人，可由其上级主管机关根据情节给予批评教育或者行政处分。

　　今年7月，海南省海口市人大常委会通过了《海口市人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》，规定超期办理或弄虚作假造成重大损失，对代表进行刁难、无理指责或者打击报复的，有关机关应依法追究承办单位有关负责人及直接责任人员的行政责任或者刑事责任。王维国分析说，从实际情况来看，随着“一府两院”人大意识的提高，人大权威的增强，对代表建议故意拖着不办的情况是很少的。造成代表建议不能按时办理的，多是因为涉及到部门之间条块分割等体制方面的原因，以及承办单位或承办人努力的程度不够等。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏认为，行政不作为是一个法律概念，是指行政机关拒不履行法律上所规定的行政职责。行政不作为是行政违法行为的一种表现，可以通过行政复议程序或行政诉讼程序得到确认并予以纠正。对人大代表提出的改进工作的建议拖着不办的，其行为性质是不作为，但不一定构成法律上行政不作为的概念，这种不作为不一定构成违法行为。因此，不能通过司法审判程序来加以确认和予以纠正，可以依据《地方组织法》、《代表法》的规定，由各级人大常委会通过行使监督权和任免权的方式予以纠正。对于代表提出的合理意见和建议置之不理，情节严重的，依据《代表法》的规定，人大常委会可以责令给予相关直接责任人员以行政处分。特别严重的，属于人大任免的干部，有关人大常委会可以依据法律规定的程序撤销直接责任人员的行政职务。

　　“有哪些措施可以消除代表‘年年提老问题’、‘提了也白提’的现象？”

　　王维国说，目前，《代表法》及有关代表工作的其他法规和规范性文件都对代表依法履职提供了制度保证。除此之外，人大对“一府两院”还有刚性监督手段，如质询、特定问题调查、撤职和罢免等，只不过由于这些手段一般情况下很少运用，在一定程度上影响了代表议案、建议办理的效果。

　　据此，他建议在办理代表建议的机制上做些创新，比如，代表建议办理公开化，即把代表建议的内容(需要保密的除外)，承办单位、承办人以及办理过程和结果等都向公众和媒体公开。这样一来，建议办理不好的问题出在哪个环节，就会一目了然；部门之间的互相推诿责任的不良办事习惯，就可以得到一定程度的消除。

　　采访结束前，王维国告诉记者，据他了解，上海市人大常委会将建立“代表书面意见解决率报告制度”，一年至少两次公布市人大代表书面意见的解决情况，明年年初召开的市人代会上，代表书面意见解决率将作为上一年代表书面意见办理情况的一个重要指标，首次出现在市人大常委会和“一府两院”的相关报告中，以解决代表建议办理中“重答复、轻落实，重承诺、轻兑现，答复了、就完了”的现象。

　　《代表法》链接：

　　第三十九条规定：一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。

　　有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直至给予行政处分。

　　阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分，或者依照治安管理处罚条例第十九条的规定处罚；以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照刑法第一百五十七条的规定追究刑事责任。

　　对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分；国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。