违法的以罚养警何日绝迹

　　●本报特约评论员滕朝阳

　　题由：11月24日，《公安机关组织管理条例》正式公布。条例规定，今后公安机关要将各项罚款全部上缴财政， 县级以上人民政府要将公安机关经费列入财政预算。中国人民公安大学公安行政管理教研室主任魏永忠介绍，这意味着，今后 公安机关的罚款一分钱都不能自己留下，“以罚养警”、“以罚代处”等现象将视为违法。

　　类似规定当然具有进步意义。若无相关法律法规明文规定，则“以罚养警”行为虽然大量存在，人们也只能称之为缺 乏正当性，而无判定其违法的法律依据。这一条例明确规定公安机关将各项罚款全部上缴财政，是从法制建设的角度对业已实 行的“收支两条线”的呼应和肯定，至少体现了对“以罚养警”现象在法律观念上的进步。

　　但这一条例对遏制“以罚养警”现象的有效性还有待于观察。换言之，这一条例是否比“收支两条线”更有效？“收 支两条线”比“坐收坐支”要进步得多，但由于一些基础性环节存在障碍，其效应被抑制，违法的“以罚养警”依然存在。也 就是说，以法律的名义宣布“以罚养警”之违法，兼以现有的“收支两条线”制度，尚不足以遏制“以罚养警”的滋生和蔓延 。

　　公安机关之所以能在“行政经费不足”的名义或实情下“自养”，无非是手中握有强大的处罚权。有了处罚权，就可 以罚款；处罚权若被滥用，就可能乱罚款。在一般意义上，公安机关的“创收能力”以其处罚权为基础，而其“创收成果”则 是运用这种公权力的结果。问题是，公安机关在实施罚款行为时，是否受到有力的监督？若无监督或监督不力，则罚款行为、 处罚裁量权就很有可能被滥用，而为“创收”铺路。俗话说：“手中有粮，心中不慌。”巨额罚没收入尽管要上缴，但在返还 或预算编制中，自己“贡献如此之大”，有关部门岂能视而不见？所以，解决“以罚养警”的问题，首先要节制、规范、监督 其得以“自养”的权力。公权力若蜕变为公安机关的“自养”能力，又何尝不是一种“公权私用”？又焉能遏制部门利益的自 我膨胀？

　　上面说的，大致可归为在“收”的环节。在“支”的环节，24日正式公布的条例强调了要将公安机关经费列入财政 预算。这无疑是极其正确的。公安机关行政经费若得不到保障，工作又要开展，任务又繁重，再正直的人在无奈之中也难免不 违心、违法地搞“以罚养警”。但就是这个财政预算，从一些别的领域来看，也是问题不少，诸如不科学、不规范、不透明、 乏监督。公安机关经费预算只有避免财政预算中的通病，才能从根本上遏制罚款“创收”的冲动，规避“以罚养警”的老路。