警察罚款

　　新 闻

　　警察罚款须全部上缴财政

　　《公安机关组织管理条例》24日正式公布。根据《条例》，公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政；县级以上人民政府按照国家规

定的经费项目和标准，将公安机关经费列入财政预算，实行全额保障。有关人士介绍说，这意味着今后公安机关的罚款一分钱都不能自己留下，“以罚养警”“以罚代处”等现象将被视为违法。（详见本报11月25日02版）

　　直 评

　　以罚养警原本就是违法的

　　其实，“以罚养警”本来就是违法的，不然《公安机关组织管理条例》又何必强调“按照国家规定”？

　　但彻底消除“以罚养警”，期待于新公布的《公安机关组织管理条例》，是不切实际的。从制度的演变上来说，《条例》第二十三条“公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政”的内容，较之以前的有关法律制度并有什么变化。那么过去做不到“按照国家规定”的，过去做不到“全额保障”的，也不可能因为新出的《公安机关组织管理条例》而做得到。

　　症结在哪儿？在于我们的制度虽在字面上严格，而在执行中并不严格，甚至根本不把制度当回事。财政做不到对公安机关的“全额保障”，原因是财力有限，还是行政失误，政府有关部门与领导又应负怎样的责任？这一切都有制度，但在现实中又有多少会得到严格执行呢？公安局长为经费不足叫苦，财政做不到“保障”，公安“以罚养警”，都违反了制度或有失职守，但在现实中又有几个人会因此受到责任追究呢？制度允许“权宜之计”，其后果就是使制度形同虚设，“权宜之计”倒成为了一种制度；而这样的“权宜之计”造就了一批既得利益者，又给消除这种制度增加了障碍。

　　摘编自《南方都市报》11月26日 文/郭霞

　　辨 析

　　还需要法律啰嗦多少次

　　应该说，遏制“以罚养警”，规范执法机关的收支运行，法律早有明确规定。1995年施行的《预算法》所规定的预算收入的组成将罚没收入列入其中，意味着其必须上缴财政并执行预算管理；1996年施行的《行政处罚法》说得更明白：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分”“财政部门不得以任何形式，向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项”；今年3月1日起施行的《治安管理处罚法》又明确规定：“公安机关依法实施罚款的行政处罚，应当实行罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款应当全部上缴国库。”

　　“以罚养警”“以罚代处”等现象本来就是违法的，“上缴财政”也不是“今后”的事。这次的“公安条例”作为一部行政法规，对公安机关的收支作出这一规定，更像在法律层面对罚款收入上缴财政的第N次啰嗦。

　　这个“啰嗦”其实也告诉了人们，尽管有多部法律规定了执法机关的罚没收入必须上缴国库，但现实的情况其实一直不理想，“以罚养警”等违法行为其实也一直在发生着。这一“重申”似乎还告诉了人们：倚仗国家公器获得，而本质上是国家收入而非部门收入的罚没收入，要上缴财政是何等的困难。

　　种种原因造成了“上缴财政”形同虚设，根子却在顽固的部门利益和失范的财政体系。事实上，一方面执法机关在“经费不足”的理由下搞创收，一方面地方财政以弥补经费不足的默许规避自身责任，在这样的两厢迁就中，执法机关建高楼、超编制愈加经费不足，地方财政便愈是默认其既得利益。于是“上缴财政”成为形式，使法律打折，于是“收支两条线”改革推进多年屡次搁浅。现在“公安条例”的出台，“上缴财政”会不会依然是一纸兑现不了的白条，关键在于能不能彻底廓清、理顺公安机关的财政分配关系。

　　执法机关的“经费不足”是事实，因为有着罚款收入这块自留地，而经费需求胃口很大也是事实。应该有一个科学而法定的“皇粮”标准来辩证地施治。和谐社会里所需要的，是一个没有丝毫利益动机的执法环境。

　　摘编自《羊城晚报》11月27日 文/王炯木

　　求 是

　　只认条例不知法律是悲哀

　　为什么有关法律已明确禁止的事情，一经部门条例的强调，才能引起人们的重视？

　　看来至少可以说明，以往“以罚养警”“以罚代处”现象不仅存在，而且也很少被有关部门认为是违法现象，正如中国人民公安大学公安行政管理教研室魏永忠主任所说，只有《公安机关组织管理条例》的正式公布，才“可以避免公安机关以罚款来补充行政经费现象的出现”。可是，如果罚款全部上缴财政还需要由条例特别规定的话，那么如此一来，其他如环保、城管、工商等有罚款权力的行政机关，看来都需要制定相关条例，规定罚款必须上缴。这岂不滑稽。

　　必须承认，当下一些行政执法部门经常颁布的一些条例规范中，一些强调必须执行的规定，其实都早已是法律所禁止的。这在一定程度上意味着一些部门只认内部条例，而不知有“法律”，这不仅是法制的悲哀，更是国家的悲哀。因为法律是最低行为规则，是个人和组织的行为规范下限。而行业条例不同，它应是在法律之上提出更高的具体要求，是上限。如果条例混淆了这种下限与上限的关系，把法律的最低要求作为条例规范的内容来规定，甚至比法律的要求还低，那么用条例这种还没有法律更有权威和强制力的形式来重复法律的规定，是没有多大实质意义的。与其大张旗鼓地发布这样的条例，不如认认真真落实相关法律。

　　对于一个国家的组织机构而言，法与内部管理条例是规范该机构行为的两个机制，其中条例同样也是受法律制约的。但由于复杂的政治和历史原因，在我们的一些机构中，条例与法的关系构成了一种独特的格局。在这种格局中，条例往往占据着内部管理的主导地位，并在一定程度上影响着法律的实施，为此产生的一个弊端就是，条例有时就会超然于法律之上，这时，只有条例中强调了某项法律条文的存在，该条文才能从纸上的法律变成可执行的法律，如果条例不加以规定，那么即使有相关法律的存在，也会形同虚设。如此一来，条例便替代了法律，这显然有悖于我们在宪法上确立的依法治国这一基本国策，会影响法律的实施，应该加以纠正。

　　摘编自《燕赵都市报》11月27日 文/李坚