打造和谐养犬秩序

　　狗，被称为人类最忠实的朋友，因此，养狗成为人们养宠物时的普遍选择。然而，社会的运行不能没有秩序，当养狗 行为侵犯他人的权利、侵犯公共利益并逐渐发展成为城市祸患的时候，就必须受到限制，甚至在特定区域受到严格的禁止，以 维护公共秩序。

　　“在规制之中享受自由，在有序之中追求幸福。”2006年11月2日，在接受本刊记者采访时，中国法学会行政 法学研究会副会长杨建顺教授认为，这可能是我们面对城市“狗患

”时的选择。

　　(本刊记者)陈磊/文

　　2006年11月7日，居住在北京市朝阳区花家地南里小区的张先生发现小区的布告栏上刚刚张贴了一个通知，他 凑近一看，是《关于开展养犬管理专项整治的通知》，由北京市公安局、北京市农业局等5个部门发布，要求“在全市范围内 开展以建设和谐社区，依法、文明、科学养狗，做文明养狗人为主题的养狗管理专项整治工作”。

　　见到这个通知后，张先生非常高兴，他告诉本刊记者：“确实该治理城市养狗了，北京的居民小区到处都能看到狗的 影子，非常烦人。”

　　张先生还扳着指头对本刊记者列举了城市养狗的种种违规现象：养狗人不给自己的狗接种狂犬疫苗，人被咬后可能招 致狂犬病；不拴狗链子，随意出入公园、商店、医院、学校等公共场所，影响公共安全；随地便溺，影响环境清洁等等。

　　事实上，张先生看到的这个通知，在北京市的许多居民小区都有张贴，这是北京市自2006年10月以来开展的养 犬管理专项整治工作的一部分。在此前后，上海、天津、广州、武汉等城市已经开展了同样的行动。

　　违规养狗成为城市灾害

　　2006年8月20日，北京市通州区的妇女吴某，刚刚走出家门就遭到邻居家3条半人多高的藏獒(犬的一种)的 围攻、啮咬，瞬间，吴某浑身伤口就达30多处。紧急时刻，藏獒的主人大声喝止，才使吴某捡回一条命。

　　2006年10月21日上午，一名14岁男孩在北京燕山被一只“狼青”将大腿大面积咬伤，到医院缝合40余针 。

　　相比之下，山西省离石县的一位8岁男童更加不幸。2006年8月31日，离石县一位妇女看见两只大狼狗正在自 家附近撕咬着什么，地上满是鲜血。她走近一看，发现两只大狼狗的利爪之下，是她8岁的儿子，已经奄奄一息。她赶紧上前 救儿子，却根本无法冲破大狼狗的利爪。就这样，她眼睁睁地看着儿子被咬死。

　　被狗咬过的人不在少数。北京市有关方面统计，2006年1月至10月，北京市因犬伤人接种预防狂犬病疫苗的已 达11.3万余人。在武汉，同期因犬伤人接种预防狂犬病疫苗的为4万人次。而在重庆，今年前9个月，就有7万余人被注 射了狂犬疫苗。被狗咬过的人，如果不及时注射狂犬疫苗，很可能会被感染上狂犬病——死亡率达百分之百的一种传染病。

　　据中国传统兽医学国际培训研究中心教授凌凤俊介绍，狂犬病主要是一种病毒性疾病，带有病毒的狗咬人后，病毒通 过狗的唾液感染人，经由人体的神经进行传导，进入人的中枢神经进行破坏。被感染者一旦发病，无药可救。

　　据国家卫生部公布的数字，2006年1月至8月，全国累计报告狂犬病发病数2254例。其中，2006年8月 ，全国狂犬病死亡人数就高达301例。卫生部公布的数字还显示，自2006年5月份起，狂犬病连续4个月成为我国法定 传染病中危害群众生命健康的头号杀手。我国已经成为狂犬病高发的国家。

　　没被狗咬过的人对狗也有一种安全忧虑。北京市朝阳区花家地北里的一位居民告诉本刊记者，有一次，他刚满5岁的 孩子正在楼下的空地上玩，突然从别处跑来一只狼狗，盯着他的孩子，把孩子吓得不知所措。从那以后，孩子见到体形大一点 儿的狗就躲着走。

　　城市里的狗迅猛增加，引发了一种新型“城市病”，并威胁着城市居民的人身健康和生命安全，这种“城市病”被称 为“狗患”。

　　据国家农业部的初步统计，在全国范围内，城市饲养的狗为1144.3万只，其中还不包括城市里未注册狗和流浪 狗的数量。与此形成鲜明对比的是，狗的免疫比例却很低，“全国总免疫密度不足10％”。

　　越来越多的城市居民感受到了狗带给他们的威胁，他们开始呼吁政府主管部门治理违规养狗。

　　2006年9月底，居住在北京市朝阳区红庙北里小区的我国著名红学家周汝昌、我国著名油画家冯法祀等9位学者 联名致信北京市政府，建议对违规养狗者实施重罚。他们认为，违规养狗已经成为城市里的一种灾害，治理城市“狗患”刻不 容缓。

　　合法养狗是一种乐趣

　　2006年11月8日下午，北京市朝阳区花家地北里一位养狗的女士告诉本刊记者：她至今已经养过3只狗。原来 住平房的时候，为了看家护院，她和丈夫养了两只大狗，其中一只是狼狗。有一次，她到街坊邻居家聊天，没有给大门上锁。 不久，她听见自家的两只狗狂吠，赶忙回家一看，两只狗正围着一辆吉普车，里面坐着两个人，一脸惊恐。原来，她的两位同 事来她家拿东西，看到大门没锁，就走了进去，结果被两只大狗吓了出来。她一脸庆幸地说：“好在我们家那两个宝贝儿经过 训练，一般不咬人，否则，后果严重啊。”

　　后来，她搬进了楼房，无法养大狗，同时考虑到自己提前退休后没有伴儿，1999年，她就养了一只京巴狗，7年 来，这只狗已经成了她生活中的一部分，并且给她带来了很多乐趣。她抱着她的狗笑着对本刊记者说：“我洗脚的时候，他知 道给我叼来毛巾；它自己高兴的时候，就把家里的拖鞋一只一只摞起来，或者在我怀里撒娇。我可喜欢它了。”

　　确实如此。随着社会的发展，人们工作和生活节奏的日渐加快，日常生活中往往缺乏亲情和友情的交流，出现某种情 感的空白，需要一个伴儿来填补。比如老人，在家里养一只狗，天天陪着自己，对他们来说是一种感情寄托。

　　在中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院杨建顺教授看来，狗是人类的朋友，也是人类的帮手，能 看家护院，能伴人左右。他告诉本刊记者：“据我了解，在城市里，有时候狗就是家庭的一名成员，主人把狗看成自己的孩子 。再者，城市居民养狗是一种需要，也是一种文明的表现。”

　　养狗者越来越多，养狗也从较富裕阶层扩大到普通市民，出现了大众化和流行化趋势，于是，在许多城市里，各种各 样的狗悠闲地游走在大街小巷。

　　对此，中国人民大学社会学系教授郭星华指出，现实生活中，确有部分人群对狗有某种“依赖”，比如老年人、残疾 人，狗会给他们带来更多的乐趣和方便。但是，郭星华教授也认为，狗对许多家庭来说并非必需品。

　　然而，正是这种“非必需品”数量飞速增加，引发了很多问题：在公共场所，狗伤人事件屡有发生；受狗惊吓导致各 种疾病产生的事情也不鲜见；狗扑咬孩童造成的种种伤害案更是让家长们担惊受怕，还有可怕的狂犬病。终于，“狗趣”成了 “狗患”。

　　无以计数的“黑户狗”

　　为了协调养狗者与其他公众的矛盾，规范养狗行为，各地纷纷制定养狗管理法规。早在1993年，上海就制定了《 上海市犬类管理办法》，随后的1994年，北京通过了《北京市严格限制养犬规定》(2003年9月，北京市人大常委会 废除了该法规，代之以《北京市养犬管理规定》)，1995年，武汉市出台了《武汉限制养犬规定》。

　　根据这些地方法规，在这些城市实行办证养狗管理制度，由养狗者到主管部门为狗申报“户口”，对养狗进行管理。 这些地方法规的出台，在一定程度上规范了养狗行为，但并没有从根本上解决问题。

　　据北京市公安机关的统计显示，2006年，全市登记在册的狗达55万余只。但北京市还有多少只狗没有登记注册 ，却没有哪一个部门能够确切掌握。仅从2006年9月19日至25日，短短几天，北京警方就查处违规养狗行为2000 余起，收容暂扣狗1800多只。另据中国保护小动物协会介绍，目前流浪在社区、公园、学校等地的猫狗至少有40万只， 其中流浪狗占有很大比例。

　　这样的情况不独在北京出现。据云南省昆明市畜牧兽医站副站长何晓辉介绍，2006年年初以来，在该站进行狂犬 疫苗接种的狗仅为5000多只。而昆明市养狗数量估计在10万只以上。据广州市公安局初步统计，广州市在限养区内饲养 的狗有1.5万只左右，而办理准养证的才800多只。

　　对此，杨建顺教授认为：“城市居民养狗却不到政府主管部门登记，其原因很多。首先，各地在制定养狗规范的时候 ，都设置了高昂的收费制度，旨在提高养狗的门槛，限制城市居民养狗。这种制度的初衷是好的，但养狗者为了不缴纳这笔费 用，就不去登记，出现‘黑户狗’。例如，一个人的经济条件并不宽裕，但确实需要一只狗做伴儿，怎么办呢？他只有偷偷地 养。”

　　杨建顺教授进一步指出：“其次，政府制定了养狗规范后，应该严格执行。对于违规养狗者，告知其限期改正，对于 拒不改正者，针对具体的违规情况，该处罚的处罚，该没收的没收，使守规则者看到守规则的好处，也让不守规则者受到惩处 ，教育大家都守规则。否则，一旦规则遭到了破坏，难以修复，长此以往，会影响政府部门的权威，不利于再进行有效监管， 使城市养狗处于失控状态。”

　　文明养狗咋就这么难

　　原因还不止这些。杨建顺教授认为，在养狗管理领域中，有关政府主管部门不能形成“监管合力”，也是导致城市“ 狗患”蔓延的原因之一。

　　据本刊记者了解，按照分工，人群的疫苗接种属于卫生部门负责，动物的免疫接种由农业部门所属的畜牧兽医站负责 ，动物的登记注册归城管部门或公安部门负责，狂犬疫苗的生产经营归食品药品监管部门负责，工商部门则负责规范宠物市场 。

　　杨建顺教授对本刊记者说：“在养狗问题上，并不存在各部门监管职责不清的问题，相反，各部门的监管职责非常清 楚。现在的问题其实是各部门之间缺乏连接，不能相互沟通，无法实现信息共享，难以形成监管合力。例如，负责养狗登记的 公安机关或城市管理机关登记后，将此信息通知免疫接种部门，免疫接种部门再通知疫苗管理部门，只有这样形成一个统一的 监管制度，形成监管合力，才能管理好养狗问题。”

　　杨建顺教授还指出：“‘狗患’的出现，养狗人也有责任。养狗人应充分认识到，狗是他的孩子，要好好地爱护他、 管束他，还要文明养狗，不能给他人带来麻烦，不能侵犯他人的权利。否则，只靠政府主管部门监管是不行的。”

　　“(不文明)养宠物已成一种灾害。”周汝昌等学者在建议中指出，部分市民的不文明在养狗方面表现得特别突出， 例如缺乏公德观念，放任狗随地拉屎撒尿等，他们所居住的小区内的一些树木和草地，已变成了宠物公厕。

　　不文明养狗还可能引发邻里纠纷。北京市丰台区某居民小区的边某与张某是楼上楼下的邻居。2005年7月，边某 被张某没拴链的狗咬伤，到医院注射狂犬疫苗时发现自己已经怀孕。为了防止胎儿畸形，万般无奈，边某只得做了人工流产。 其后，两人反目，边某将张某告上北京市丰台区人民法院，要求张某对自己进行赔偿。2006年10月，法院经审理认定， 张某应该承担责任，赔偿边某因此所造成的经济损失1万元。

　　更离奇的是，狗咬人的纠纷甚至引发了狗主人咬人的官司。北京市某小区的霍某被邻居柳某的狗咬伤小腿，霍某找柳 某理论，结果两人发生互殴，柳某上前将霍某的面颊咬开2厘米长的口子。接连被咬伤的霍某将邻居告上法庭，经过审理，2 006年6月，北京市第二中级人民法院终审判决柳某赔偿霍某7500元。

　　整治“狗患”在行动

　　“狗患”给城市居民的身体健康和生命安全带来了严重威胁，社会各界纷纷呼吁加以治理。令人欣慰的是，就在周汝 昌等学者向北京市政府提出建议之前，一些地方已经开始了治理“狗患”的努力，虽然其初衷只是针对狂犬病。

　　据广东省疾病防控中心流行病防治研究所副所长何剑峰介绍，目前的狂犬病疫苗尚未达到100％的有效性，因此， 一旦发生狂犬病疫情，在疫点周围2.5平方公里内捕杀狗，是减少病毒传播的有效办法。

　　2006年4月，云南省牟定县有3个人因狂犬病发作，医治无效死亡。疫情发生后，牟定县组织了声势浩大的打狗 队伍，在全县捕杀狗。无独有偶，2006年8月，山东省济宁市也发生16名居民因狂犬病死亡的事件，济宁市不得不开展 了大规模的打狗行动。

　　虽然牟定县和济宁市很快控制了疫情的蔓延，但这种“一刀切”的执法方式还是遭到了社会各界人士的批评。有人士 就认为，两地的做法过于极端。不能因为当地出现狂犬病疫情就捕杀所有的狗，这是对非疫点周围的狗的不当执法，也是对养 狗者的合法财产的不当剥夺，有执法不文明和不合法之嫌，毕竟，狂犬病是能够预防的，而对待动物的态度从某种意义上体现 了人类的文明程度。

　　而赞成这种做法的人士认为，这只是在狂犬病发生之后采取的不得已做法。不过，他们也承认，治理包括狂犬病在内 的“狗患”，关键在于做好预防工作。

　　在这方面，北京、上海、天津等大城市已经开始了努力。

　　据北京市公安局治安管理总队副总队长唐云利介绍，从今年10月下旬到12月中旬，北京将由公安、城管、工商、 农业等部门分别牵头，开展7项专项执法行动，重点整治狗违规进入公共场所，养狗干扰他人正常生活，养狗破坏市容环境卫 生，非法狗类交易，狗医院、狗商店等单位超范围经营等9大类问题。

　　此次整治，北京还在建立长效机制上做出多方面安排，包括组建市和区县两级养狗管理专业执法队；将养狗管理纳入 对各级政府及各部门的考核考评内容等。

　　天津市自2006年9月12日开展集中治理违规养狗行为专项行动，截至10月底，目的已经基本达到。天津市新 登记养犬证20487个，查处违规狗5437只。天津市的无证养狗现象得到了有效遏制。

　　在上海，为了治理违规养狗，有关部门采取了加强管理，规范养狗行为，及时处理狗伤人事件，依法捕杀携带狂犬病 病毒的狗等措施。

　　扶持社会组织参与其中

　　关注“狗患”治理的专家们相信，通过集中整治，“狗患”肯定能得到遏制，他们还希望，在整治的基础上，进行长 期治理，最终消灭“狗患”。

　　“采取集中整治是必要的，更重要的是，把集中整治中取得的经验、做法保持下去，逐步向日常科学管理过渡。”清 华大学公共管理学院教授薛澜认为，“最关键的是要建立一套长效机制”。

　　在杨建顺教授的眼中，可以在集中整治的同时，将治理“狗患”的工作纳入政府日常管理工作中。有关政府主管部门 如果能把整治行动看成是一次契机，梳理清楚自己的监管职责，同时采取柔和的工作方式，建立相应的政绩评价机制，并给养 狗者足够的时间，逐步推进监管工作，在这期间，即使“狗患”会有反复，但持之以恒，应当能够最终化解。

　　杨建顺教授认为：政府监管部门可以加大普及宣传有关法律、法规乃至政策的力度，加大指导、引导养狗者合法养狗 的力度，加大扶持有关公民自治组织、社区管理组织建立养狗规范的力度。对于这些社会组织，政府主管部门可以考虑在法律 和政策上予以扶持，在有关的制度和操作规程上予以扶持，必要时，在经费上予以扶持。这样做，政府将以很小的支出，获得 很大的收益。

　　“政府应该更多引入社会力量，比如居委会、物业公司等，参与养犬管理。”清华大学公共管理学院教授薛澜非常支 持这种观点。他认为，法律规定与政府的治理措施只有得到养狗人和不养狗人共同的支持与执行，全社会才有可能形成良好的 养狗环境。

　　执法部门也赞同这种观点。上海市公安局副局长江宪法就指出，根治“狗患”，必须建立配套机制，培育发达的社会 服务力量参与其中，“社工队伍、协管员、居委会、物业公司都应该参与到文明养狗管理中去”。

　　在有序中追求幸福

　　针对“狗患”，中国传统兽医学国际培训研究中心教授凌凤俊指出，狗的问题其实是人的问题，治理养狗的关键在于 规范养狗者的行为。

　　清华大学公共管理学院教授薛澜也认为：“从表面上看，养狗是公民的一件私事，但当狗的行为涉及公共利益的时候 ，就成为社会公共问题。”凭着个人的爱好养狗而又缺乏应有的公共道德和公共意识，不仅是对公共秩序的侵犯，更是对现代 城市文明的破坏。因此，“养狗人理应承担一定的社会责任”。

　　在一位深受“狗患”之害的北京市民看来，这种社会责任是：养狗不能影响他人的正常生活，不能侵犯他人的权利和 公共秩序，否则，养狗者就应该受到法律法规的限制和惩罚。

　　对此，中国人民大学社会学系教授郭星华建议，可以考虑修改相关法规，对老年人、残疾人等特殊群体的养狗行为采 取特殊对策，同时严厉惩处“黑户狗”。

　　针对城市“狗患”的治理，杨建顺教授有比较深入的研究，他告诉本刊记者：要解决“狗患”问题，首先应该分清责 任。

　　杨建顺教授认为：在养狗问题上，政府负有相应的监管责任。社会的发展，带来社会事务的增多和不断细化，对社会 事务进行分类管理成为必然趋势，因此，将养狗管理职责划分给不同的政府主管部门是值得提倡的，但这种做法同时将行政管 理职能人为地分割开，进而消解行政管理的效果。要解决这个难题，可以考虑将这些监管职责进行联合，即采用《行政许可法 》规定的联合办公制度，设计出一种“桥梁”机制，将各主管部门之间有机地连接起来。当一个部门履行完职责后，有义务通 知相关政府部门。如此一来，通过监管合力，肯定能大大增强监管效果。在设计监管制度时，应该将奖励机制、引导机制设计 得非常有诱惑力，吸引大家参与合法养狗。同时，将惩处机制摆在非常明显的地方并且便于操作。对违规养狗者，初次发现予 以劝告，如在合理期限内不予改正，则实行重罚，让其承担高昂的违规成本。如果违规养狗与他人发生纠纷，政府则应该积极 站出来调解纠纷；如果因为违规养狗造成他人损害的，令其承担巨额赔偿责任。这样的机制足以让每位养狗者都严格管束狗。

　　杨建顺教授指出：“社会的运行不能没有秩序，我也一直主张，每个人应该在规制之中享受自由，在有序之中追求幸 福。养狗也是如此。从理想状态上看，国务院针对养狗可以制定专门的行政法规，因为养狗管理主要涉及行政权力的行使，由 国务院出台法规比较合适，同时，国务院能够协调各主管部门的权利和义务，能够进行职权划分和调整。此外，由国务院出台 法规也能够为下级政府提供足够的执法依据。出台行政法规是非常必要的，尽管现在存在种种困难，但还是应该呼吁，把基本 的原则，基本的宗旨，基本的程序，基本的权利义务关系明确下来，具体的制度设计交给各地考虑。”

　　城市“狗患”不但在考验着政府主管部门的智慧，也在拷问养狗者的社会责任心：当个人的爱好与公共利益已经产生 冲突的时候，究竟应该如何取舍，才不致使“狗趣”成为“狗患”。

　　杨建顺教授告诉本刊记者：“养狗者应充分认识到，享受自由以不侵犯他人的权利为限度。公众应该有宽容心和责任 心，适度忍耐，并坚决制止违规养狗。政府所要做的是明确规范，严格执行规范，把所有的工作日常化。没有‘狗患’是我希 望的理想状态。”E