“罚款多寡”的价值判断权只能交给公众

　　□曹林

　　北京市最新规定，如果行政执法部门在一年中未实施过一次行政处罚，那就可以被认为行政不作为。调查显示，北京市有权处罚的单位1/3未有效行使执法权，市教委等9部门3年未实施一次行政处罚，这些部门不处罚的最多理由是“未发现违法行为”(12月5日《京华时报》)。

　　毋庸讳言，这个规定很是让人莫名其妙。首先，行使处罚权并非一种行政作为的实质，预防的正义永远高于惩罚的正义，假如某个领域因为积极预防(如通过劝说、教育等柔性管理手段)而确实无违法行为，这个规定会逼着相关部门为了完成年度罚款指标去乱罚款；然后，在中国的现实语境中，以乱罚款为主的行政乱作为、过度作为之恶猛于不作为，“一年至少行使一次处罚”的底线伦理很可能会逆向刺激行政部门的乱作为和滥用罚款权。

　　北京市这个规定的最大弊端在于：误把行使处罚权当作一个部门行政作为的本质，误用本身靠不住、易滥用的处罚多寡来衡量行政是否作为。是“上级评价下级”这种自上而下的监管体制决定了这个弊端：下级部门的工作评价权掌握在上级领导而非老百姓手中，上级因为无从监管下属的全部工作情况，只能将下级的工作指标化，只能通过“行使过几次处罚权”这种简单的指标对下属工作进行评价。但上级对下级部门高高在上、无切身利益、不在场的监管，根本很难掌握一种指标所包含的价值信息(比如是否造假)，就像“罚款多寡”的指标一样，领导只能看到表象上的罚款次数，而很难知道这些罚款是不是“在其位谋其政”的行政作为。

　　所以，评价一个部门是积极行为还是不作为，其评价主体应该是那些政策的利益相关者——广大公众，只有广大公众自下而上的评价才能把握那些指标的价值信息。因为老百姓是行政行为的直接承受者和利益相关者，他们能根据自己的利益得失和切身痛痒对行政行为作出准确的价值判断：工商部门执行处罚权次数很多但如果是乱罚款，公众不会认为其是积极作为；审计部门没有执行处罚权但如果积极公布审计报告了，公众一样会认为其是积极作为；教育部门虽然执行了几次处罚权，但如果教育乱收费仍然遏制不住，公众一样会觉得其行政不作为。