中央加强对地方纪委领导 形成三位一体监管模式

　　中新网12月6日电据第一财经日报报道，今年1月份以来，共有15个省市区纪委书记出现变动，其中由外地调任的纪委书记达到了10个省份之多。这种省纪委书记从外地调任的模式，将有益于中央加强对地方的垂直监督。

　　中央“空降”四直辖市纪委书记

　　日前，经中共中央批准，中央纪委常委、中央国家机关纪工委书记马志鹏担任北京市纪委书记，中央国家机关工委副书记臧献甫同志担任天津市纪委书记，中纪委常委沈德咏调任上海市纪委书记，加上之前，中央纪委驻商务部纪检组组长徐敬业调任重庆市纪委书记，这样中国四大直辖市的纪委书记完成由中央“空降”。

　　今年1月份以来，共有15个省市区纪委书记出现变动，其中由外地调任的纪委书记达到了10个省份之多。这种省纪委书记从外地调任的模式，将有益于中央加强对地方的垂直监督。

　　在这10个省份之中，河南、山西、重庆、上海、北京五省市更是由中纪委从自身系统内抽调出干部赴任当地的纪委书记，这样中央和地方之间的纪检渠道变得更为畅通。

　　根据新华社资料，北京市原纪委书记强卫，天津市原纪委书记邢元敏，上海市原纪委书记罗世谦，重庆市原纪委书记滕久明都是在各市有着长期工作经历，并由下而上逐级升迁至当地市的纪委书记一职。

　　“其实，纪委书记是由本土产生还是由异地调任都不是关键所在，重要的是新任纪委书记的提名权在谁手里。”清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明对《第一财经日报》表示。

　　而此次省纪委书记大批轮换，在任建明看来，新任纪委书记的提名权是更多地掌握在了中央手里，“这也就加大了中纪委垂直领导力度。”

　　纪委系统一位人士对《第一财经日报》表示：“长期以来，理论上地方纪委系统接受同级党委和上级纪委的双重领导，但纪委的人事提名、推荐权往往是掌握在当地党委手里。以往省级纪委书记的产生流程一般是由省级党委推荐，并向中央报批。”

　　中央党校社会学教授谢志强对《第一财经日报》表示：“在地方上成长起来的干部，监督起同级干部多少有点顾忌，而“空降”纪委书记，即使提名权不变，那么也有其优势——新纪委书记人际关系简单，监督起来更易客观公正。”

　　上述人士则向本报分析，中央向地方直接派驻纪委书记在某种程度上是为了平衡目前中央要求纪委书记不再兼任副书记的状况。新华社资料显示，从今年1月份开始，新任命的省纪委书记便不再担任省委副书记，而是省委常委。

　　上述纪委人士表示，“以前各省市默认的一种模式是纪委书记兼任副书记，以提高司职反腐工作的纪委书记的权重。但此轮地方党委换届要求减少副书记职务，增加常委数量，这种情况下纪委书记不再兼任副书记，而只是一员常委，权重就有某种淡化，但中央外派模式又加强了纪委书记的分量。”

　　但谢志强提醒，不应过分夸大纪委书记不再担任副书记事宜，因为纪委书记由兼任副书记变为兼任常委，其实效的变化并不是很大，十六届四中全会提出了“实行常委分工负责”的要求，由副书记分工负责变为常委分工负责。在实际削减副书记这一层级情况下，常委人数增加，反而有利于党内民主，优化纪委工作环境。

　　在中央明显加大对地方纪委领导力度迹象下，任建明提出，未来，应该将初露端倪的省级纪委书记中央任命制固定下来，而不仅是一个权宜之计。

　　三位一体：纪检监管模式浮现

　　随着今年10个省份的省纪委书记由外地调任，中央加大了对地方纪委系统的垂直领导力度。这样，纪检系统逐渐形成派驻机构统一管理制、巡视制和中央提名地方纪委书记制三位一体的监督模式。

　　中央党校党建原理教研室主任高新民向《第一财经日报》表示，提高领导干部素质和避免山头主义，必由之路是干部进行交流，以便开拓新局面。

　　为在党内有效形成反腐败机制，自2002年，中央纪委监察部在卫生部、国家发改委等8个部门进行派驻机构统一管理试点工作，到2004年中央纪委监察部派驻机构最后全面“直辖”。

　　实行统一管理后，由中央纪委监察部对派驻人员的工作进行统一部署，派驻干部的考核、调动、任免不再受制于所派往部门，监督者处于相对独立地位。2006年2月，各省(区、市)纪检监察机关的双派驻机构统一管理也全部完成。

　　清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明表示，实行统一管理之前，各部委厅局纪检组主要接受部门领导，纪委最多是业务指导。

　　但随着中央和地方各自实行派驻机构统一管理，政府和党委的上下级监督依然没有明显的改善。

　　在这种情况下，为落实上下级监督，2003年6月中央巡视组开始运作，地方巡视组也相继成立。中央巡视工作机构计划5个巡视组用5年左右时间，把全国各省(自治区、直辖市)巡视一到两遍。2005年上半年增设第六组金融组，2005年8月，中央批准单独设立中央纪委、中央组织部巡视工作办公室，主要为巡视工作提供相关的行政服务。至此，中央巡视工作的组织和人员体系基本搭建完妥。

　　对此，中央党校教授谢志强对本报分析，中央巡视组的一个局限在于它是流动的，巡视一个省份一般是两三个月，驻省时间短，另外特设的巡视组相比较而言比较属于体制外。而目前中央逐渐展开的由外地调入纪委书记模式，则一方面能够使新纪委书记参与进当地的具体工作。另外，外调纪委书记一般工作年限为五年，就能更充分掌握当地情况。

　　“如果，今后上级党委或纪委直接任命下级纪委书记能够常态化、制度化，那么中央巡视组也就渐渐不需要了，况且，巡视组模式毕竟是临时性的。”任建明说。

　　张家界模式：“空降”纪委书记刮起“廉政风暴”

　　“此次省新纪委书记的轮换，其模式更接近张家界模式。”清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明对《第一财经日报》表示。

　　在探索纪委领导反腐败的体制研究中曾有“张家界模式”和“江苏曹克明模式”之说，前者是“条条(垂直)管理模式”，后者则是“块块(横向)管理模式”。

　　从1995年到1997年，张家界市纪委自发推行“选派纪委书记”工作，把所属区县的纪委书记的“提名权”由同级党委转移到上级市纪委。8名从市纪委“空降”下去的纪委书记，在区县竞相刮起了一场接一场的“廉政风暴”。1998年出台了“选派纪委书记”工作最重要也是唯一的文件《中共张家界市委关于加强纪检监察工作的几点意见》。该文件提出了一个核心要点，“区县纪委书记人选由市纪委推荐”。但张家界作为一个地级市，由于缺乏相应的制度跟进，这股从体制内获释的改革力量在经历五六年的试验后悄然停歇。

　　“江苏曹克明模式”的贡献是，在同级党委和政府内部加大了纪委的力量。改革开放以来，中央一直在提升纪委书记的规格，使得监督支点在一步步地靠近权力核心。1983年，中央要求纪委书记参加同级党委常委，继而要求参加同级党委书记办公会。之后曹克明成为首位省委副书记兼任省纪委书记，提高了司职反腐工作的纪委书记的权重。2001年，“江苏曹克明模式”在全国开始推行，中央纪委五次全会上明确指出要“逐步做到地方各级纪委书记由同级党委副书记担任”。

　　而此次“十七大”前夕的党委换届中，纪委书记不再兼任副书记，改任同级党委常委，加之省级纪委书记出现由中央派任的趋势。对此，任建明表示，现象表明“曹克明模式”开始受到调整，“张家界模式”正在被接受。(孙荣飞)