部门、地方"利益山头"是推进市场改革的主要阻力

　　2006年中国经济最令人印象深刻的是什么？面对《瞭望》新闻周刊的提问，现代国际关系学院经济安全研究中心主任江涌略作思考后缓缓而谈，“28年改革开放、14年市场经济体制建设中出现的一系列难点问题，这一年都被提出，并且在解决之道上形成高度共识。”

　　江涌所说的28年和14年，分别以1978年十一届三中全会拉开改革开放大幕、1992年十四大确立社会主义市场经济体制改革目标为起点。在江涌看来，2006年10月11日十六届六

中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，“已对上述问题给出了最明确的答案，这份纲领性文件中形成的新共识，将成为中国民族复兴大业中一个承前启后的新开端，特别是在十七大即将召开和经济全面入世大背景的衬托下，可以说中国改革开放正在进入全新发展阶段。”

　　对中国而言，这个特殊发展阶段最突出的特点就是，发展的黄金机遇期与社会矛盾凸显期交织在一起。2006年诸多社会经济现象对此作了生动的演绎：一方面，经济将继续保持高速增长势头，今年将连续第四年超过10%，另一方面城乡、区域、经济社会发展仍很不平衡，人口资源环境压力加大；一方面，经济效益在提高，财政收入将又是超过20%的增速，规模以上工业企业效益增长将实现近年来的最高，另一方面就业、社会保障、收入分配、教育、医疗和住房等民生问题依旧突出；一方面，中国经济综合竞争力在提升，贸易顺差今年有望达到1700亿美元，外汇储备已超过万亿美元，另一方面外部失衡的矛盾和压力在增大，经济风险在进一步积累……

　　“从本质上讲，这些矛盾和问题都属于深化改革的范畴。”国家发改委宏观研究院经济社会发展研究所李军杰博士为《瞭望》新闻周刊分析说，经济过热虽然在2006年初冬终于得到有效控制，但3年来宏观调控不得不反复加力的现实再次表明，试图用调控手段来解决要素市场改革滞后所导致的不良后果，无异于“缘木求鱼”，“根治中国经济发展中出现的问题，必须继续依靠改革和完善市场体制来实现。”

　　“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也使统筹兼顾各方面利益的任务艰巨而繁重，影响社会和谐的问题需要进一步解决……”十六届六中全会的“共识”得出的这个深刻判断，进一步映衬出当前市场改革所呈现出的艰巨复杂景象。

　　因此，江涌认为，市场改革“棋行”发展新阶段，“必须要有新思维和新措施化解其中的新矛盾。”

　　市场建设依然“夹生”

　　市场改革28年，我国社会主义市场经济体制基础得到确立，统一开放、竞争有序的现代市场体系初步形成。然而，在李军杰看来，尽管成绩突出，但“整体上统一开放、竞争有序的全国大市场，细化到具体的行业和行政辖区，则是林林总总、相互割裂的寡头市场。”李军杰把其定义为“夹生”市场。

　　按照江涌的描述，直观景象就是，“垄断企业主导市场价格和供求趋势，外资强势资本赚取优厚的利润，民企和中小企业为生存展开残酷的竞争。”在此基础上，中央党校研究室副主任周天勇和江涌分别为《瞭望》新闻周刊梳理了当前市场状态的三个特征。

　　其一，市场建设步骤参差不齐，相互之间差距加大，形成干扰。有些领域的市场高度竞争。比如消费品市场已经形成了多种经济成分、多种市场流通渠道、多种经营方式并存的现代商品市场格局；有些市场仍然处在“半渡”状态。比如金融市场，银证保下一步改革任务依旧繁重；有些市场多年来停滞不前或者步伐过慢。比如以电力市场为代表的能源市场，尽管实施了市场化改革措施，但垄断行为不但没有改变还在加强。

　　还有一些市场领域，甚至出现了倒退，成了“坏市场经济”的注解。比如房地产市场，土地供应的计划加垄断，房产销售的完全商品化，形成了事实上的“新价格双轨制”，在已经市场化的商品价格体系和尚未市场化的要素价格体系之间产生了巨大的套利空间。

　　“而且，商品市场和要素市场之间在改革上形成的差距和不对称，正在相互强烈干扰和掣肘。”江涌举例说，金融市场的缺陷难以为我国社会经济发展提供高效的资本支持和技术创新的动力，能源市场的垄断导致我国企业成本高企、阻碍其竞争力提高，土地市场“双轨制”造成的房价高涨更加剧了社会矛盾……

　　其二，与国际接轨的步伐超前于国内市场的统一和健全，造成两个市场的失衡和不对等。江涌告诉记者，“对外接轨的国际经验是先内后外，国内市场竞争主体一致、监管手段完善后，才开始两个市场的接轨，以防止对内冲击。”

　　周天勇提供的研究数据表明，今年一季度外贸依存度上升到68.6%，2006年比2000年上升近25个百分点，国民经济增长对进出口的依赖程度越来越深。而出口的国内代价是，以平均退税率在12%左右的国家税收减少支持出口，外企享受着比内企低18%的所得税率，廉价的土地和劳动力资源等政策实际等于通过压低国内成本支持出口。

　　而且，2001年～2005年，中国出口退税总额达11944亿元，80%退在东部，这部分财政补贴实际上远大于西部大开发时国家对西部的投入。并且，外资所得税优惠的80%以上也在东部。周天勇指出，这降低了东部企业的销售成本，增加了其利润空间，使中西部内资企业和在国内销售的企业，很难与之平等地进行竞争，最终加剧了东西差距的扩大。

　　其三，行政管制影响了市场经济的活力，政府强力部门的行政干预加剧了市场竞争的不对等。周天勇举例说，2003年国务院各部门共清理出审批项目4159项，其中超过了2000多项没有合法的审批依据。而审批与收费和罚款紧密相连，全国政府各部门的收费罚款项目多达5000项左右。特别是按照“自收自支、收支两条线、超收奖励、罚款分成”体制运行的工商、质检、城管、交通运输管理等部门，乱收费、乱罚款盛行。据《2005年中国经济普查年鉴》显示，2004年这些部门行政性收费达9367.67亿，而且绝大多数未进入预算，收支均脱离人大监督。

　　造成的后果是，自由职业、微型企业和中小企业的开办、经营和发展受到不小影响。《中国私营企业发展报告》数据显示，1999年～2004年全国个体工商户减少了810万户，按照其平均提供1.9个就业机会计算，减少1539万个就业机会；国家工商总局数据显示，2005年企业数1年减少了30万，按照私营企业平均19人规模，减少了570万个就业机会。两项合计2109万，是2005年年末城镇实际失业人数的近一半。

　　部门和地方利益成改革深化阻力

　　“然而，值得深刻思考的是，中国的市场经济建设中，无论是整体改革思路，还是具体市场建设的设计，都有明确的指导思想和操作方向，但为什么初衷和结果会有这样的差距？”江涌认为这是2006年反思我国市场建设长期不成熟的关键所在。

　　首先，某些改革设计出现非中性因素，建设措施受到利益左右。“由于缺乏民主决策程序，不少市场改革的设计和制定充满部门和行业特征，将部门或行业利益内含其中。”江涌介绍说，中国目前要素市场改革方案，一般都是由主管部门设计起草，交国务院审定，并与其他相关部门协商，“实际通过的很多是充满了部门权力和利益的方案。”并且，方案一般都很原则，需要由部门制定实施细则，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。

　　其次，某些改革在方案细化和具体落实中因部门利益而变形。江涌告诉《瞭望》新闻周刊，改革方案具体化后，其措施实施和执行过程中，利益就很容易向部门和在体制上与部门关系密切的垄断企业倾斜，造成改革的不公甚至倒退，“这也就是医疗、教育、住房、电力和能源等改革出现严重偏差的原因所在。”

　　最经典的案例是，今年针对房价过快上涨，国务院最重要的一个改革细节就是“套型建筑面积90平方米以下住房面积要占开发总面积的70%”。但不到一个月，某主管部门就有官员提出，90平方米的套型建筑面积约等于100到105平方米的建筑面积，70%是各城市年度新审批、新开工的商品住房总面积，导致这一最具杀伤力的措施被拔了牙。北京市新建商品期房中，大户型住宅依然占绝对主角，90平方米以下小户型很少，就是改革被拔牙后的直接结果。

　　其三，改革被一些地方政府大打折扣。江涌以史为鉴指出，“经济繁荣后地方势力膨胀，在中国历史上时有发生，其最突出的表现就是中央政策越来越难以贯彻。”比如，土地要素市场改革迟迟难以深入，根本原因在于土地收入是地方政府的支柱性财源。

　　江涌掌握的例子是，2003年东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%，“一些县市，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。”

　　因此，一切旨在控制房地产价格过度增长的调控或改革政策，不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。所以，在自身的利益驱动下，一些地方政府不但没有认真执行中央政策，而且变相化解或抵制改革。2003年以来上海个别高层领导在上海地产热潮中的表现就是明证。

　　“而造成这些问题的根源就是，在市场变革中，有关部门和地方政府过多地考虑自身利益，与一些利益相关的集团联系在一切，形成以维护自身利益为中心的大大小小、相互牵连的‘利益山头’。”江涌的结论是，这种局面严重阻碍了市场改革进程，损害了市场效率和社会公正，“可以说，它是当前改革推进最大的阻力。”

　　破除“利益山头”已成共识

　　长期参与我国改革研究与实践的国家发改委范恒山司长在接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，这种局面使得市场改革依然处于攻坚阶段。在他看来，改革的要求已从主要是利益调整转向利益调整和利益增进并重，从利益倾斜转向利益兼顾，特别是这个过程中，作为改革组织者、推动者的政府部门，自身也成了改革的主要对象，“自己改自己，甚至是大幅度放弃自身拥有的权力和利益。这已经成为当前改革的大势所趋。”

　　事实上，在这方面，2006年许多新闻事件已经可以看到市场改革不少值得欣喜的变化：民航总局于去年4月出台《国内投资民用航空规定》，彻底向民营资本打开了天空，先后向5家民营航空公司颁发了运营执照，尽管有2家出现困难，但东星航空和春秋航空都在不到一年时间实现了赢利。尤其是其在价格和服务上的灵活多变，激活了国内航空市场。

　　与此同时，原本滞重的国航也在竞争中变得步履轻盈，自2001年起居然连续5个财年一直保持着盈利纪录。特别是在今年上半年油价支出上涨40%的条件下，国航成本只增加了0.6%，成为国内单位成本最低的航空公司，获得了1.47亿的净利润，令业界吃惊。

　　江涌对此评价说，“曾经一度被诟病为部门利益和行业垄断典型的民航市场出现如此景象，正是民航主管部门自我革命的结果。”他开玩笑说，现在的民航总局显得格外安静，近年来甚少像过去那样经常成为票价和收费等新闻的主角，“这本身已经很能说明问题了。”

　　垄断行业高收入问题一直是公众关心的焦点。今年以来国家曾多次提出要进行劳动收入再分配的改革，其中一个重要方面就是针对垄断性企业的收入调整问题。

　　令人注意的是，不到半年时间，11月29日劳动和社会保障部和财政部下发了《关于做好2006年企业工资总额同经济效益挂钩工作的通知》，对2005年企业在岗职工平均工资相当于当地城镇在岗职工平均工资两倍以上的企业，其工资挂钩经济效益基数的浮动比例下调至0.6以下。而普通企业的浮动比例为0.75。这份文件的快速出台，表明中央决策层对于垄断企业收入分配问题高度关注。

　　周天勇认为，在中央已有共识的情况下，破除部门利益的改革必须尽快解决，“首先改革必须触及利益，推进行政机构改革，合并执法机构。最关键的就是行政、执法、司法要与经济利益相脱离，最重要的就是工商、质监、城管、交通、公检法等，由财政全额供养，不可以随意设置收费项目。”

　　同时，部门法要由中立部门，或者第三方起草。法律的实施细则和部门条例和部门文件涉及到审批、许可、执法、处罚、收费和罚款等要经过人大审查批准和社会听证。而且，政府各部门需要人大监督。“仅仅提倡行政机构内部执行决策监督分开是不行的，平级监督和内部监督是没有用的。审计署审计出再多的问题，最后也是不了了之。”他说。

　　对于地方利益，周天勇指出关键一条，“中央与地方之间的事务、收入、支出、转移支付要理顺，要给地方以合理的财政收入来源。比如县市级财政，可以考虑将房产税开征定为其独立税收，使其有稳定 财力来源。否则，中央与地方政府的财税关系不进行调整，县市级政府承担越来越多社会事务却没有正规渠道的收入。地方政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款自然人和法人的局面根本不可能得到扭转，地方卖地炒地的局面可能也无法改变。”

　　社科院亚太所副所长张宇燕是目前国内研究利益集团最早的学者之一。这位习惯于远距离观察中国改革进程的经济学家，在中国最早注意到了利益集团与中国改革走向的复杂关系。按照他的观点，在人类社会中，利益集团及其间的冲突与合作，不仅无处不在、无孔不入，而且还在相当程度上支配了社会的发展进程，决定了人类活动的方式。

　　因此，问题的关键在于，通过改革如何让各种群体、各种利益集团都能平等地表达自己的利益诉求，尤其是让弱势集团有足够的制度来保护自己的利益以免侵害，使社会中的各种力量相互制约、平衡发展，统筹兼顾各方利益，而不会成为一个被少数利益集团“劫持”的市场经济。

　　张宇燕认为，六中全会提出建立和谐社会的决定，事实上就包含着这样的思想和共识，“什么是和谐社会？从经济学来说，就是一致同意或者是一致赞同的社会。实现的条件是，《宪法》层次上的一致同意和具体经济规则政策的非一致同意，强调民主决策上的科学性、普适性，以使得政府决策尽可能惠及所有的人。”

　　而要使市场改革摆脱“利益山头”的阻挠，实现这个目标，张宇燕提到了西汉名臣贾谊《治安策》中的名言，“欲天下之治安，莫若众建诸侯少其力”。也就是说，必须建立一个相互制衡、平衡发展的社会利益体系，而不是一个发展差距不断扩大的“哑铃”社会。（记者 王健君）

　　部门利益膨胀是和谐社会的“绊脚石”

　　近日，《瞭望》周刊发表专题文章，罕见地对当前出现的部门利益膨胀现象进行了剖析，并且措词严厉地指出，中央机构的部门在一些重大涉外政策上，有时甚至不顾国家、民族利益，成为境外利益集团的代言人，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险。这就充分说明，在我国经济社会发展战略面临重大转折的关键时期，部门利益的膨胀已经成了阻碍建设“和谐社会”进程的“绊脚石”。

　　在中国，随着改革开放的不断深入，旧有的利益格局开始被打破，为了在新的利益格局中维护其固有的既得利益或者占据更为有利的位置，国内外的利益集团便把目光瞄向了各级部门和官员，特别是掌控国家政策制订和执行的中央机构。在这些中外利益集团的游说、攻关乃至对主要官员贿赂的强大攻势下，一些中央机构的部门演变成国内外利益集团的“代言人”。>>>点击详细

　　来源：瞭望