社保经办机构责权不明导致社保资金屡被挪用

　　社保基金屡查屡犯，显示存在已久的地方社保基金监督委员会几乎形同虚设，公共基金仍然难以摆脱“提款机”阴影

　　★ 本刊记者/何忠洲

　　上海社保基金案的多米诺牌倒下，席卷全国的监管风暴刮起。

　　9月，审计署同期对全国29个省区市、5个计划单列市社保基金进行了一次“全景式摸底”，11月23日，发布了2006年第6号审计结果：违规金额71亿元。

　　陕西、云南两省劳动保障厅社保基金监督处的两位处长都不约而同地向本刊表示：自上海社保基金案后，“我们都忙死了”。

　　社保基金已经是“屡查屡犯”了。劳动和社会保障部从1998年组建以后，联手其他部委曾进行过三次大检查，2000年发现有170多亿元社保资金被挤占挪用，2004年又发现16个省份有挤占挪用情况。

　　而这一次，在社保基金问题又一次整体性暴露之后，中央政府一面想法减轻损失、弥补空缺，一面也在直面社保基金监管的体制性问题，寻找解决办法——“社会保障基金监督委员会”正逐渐成为一个格外引人注目的名字。

　　记者从劳动和社会保障部相关负责人得到确认，到目前为止，全国已经有27个省市成立了社保基金监督委员会。

　　一个非常设机构

　　社保基金监督委员会成立的初衷，劳动和社会保障部基金监督司的一位负责人在电话中告诉记者，当时主要是参照全国社会保障基金理事会。后者成立于2000年9月，是直属于国务院的独立监管机构。

　　这位负责人告诉记者，社保基金监督委员会的职责是履行决策、协调和社会监督。一位专家判断说，设立初衷正是为了解决“信托责任承担者缺失的问题”。

　　但是，这一初衷在实施中并未得到完整地体现。

　　云南是社保基金监督委员会成立较早的地方，该省劳动和社会保障厅基金监督处陈处长说，“我们省的社保基金监督委员会是2001年成立的，属于全国第一批。在我们之前有辽宁和湖南两省。”

　　从2000年起，劳动和社会保障部开始在辽宁省进行“做实个人账户”的社保试点，并随之指导辽宁成立了辽宁省社保基金监督委员会。“云南社保基金监督委员会当时就是学习辽宁的经验而设立的。”陈说。

　　据陈处长介绍，接下来，2002年在所有的州市一级也建立了社保基金监督委员会。到2004年，则所属的129个县也全部建立了。

　　基本上，在全国绝大多数县市区，都有着一个叫做社保基金监督委员会的机构。

　　但是，已经在全国大面积建立的社保基金监督委员会，在成立了五年之后，却始终“藏在深闺人未识”。

　　中国社科院、中国人民大学的多位社保专家，不约而同地告诉记者，“我们也是在上海社保案之后从媒体的报道中才知道有这么一个机构。”

　　劳动和社会保障部基金监督司副司长刘梅告诉本刊记者，“社保基金监督委员会是一个非常设机构。”而且，在中央的层面，并没有设立社保基金监督委员会。“这主要是考虑要发挥地方政府在基金监督上的作用。”

　　而云南省劳动和社会保障厅基金监督处陈处长说，“云南省政府下设的非常设机构有300多个。”

　　尽管中央并未对社保基金监督委员会的职责功能、组成结构等作出规定，且直到上海社保基金案后，中央才明确要“建立健全的社会保障基金监督委员会的工作制度”，但是，刘梅告诉记者，“各省的设置都是差不多的。”

　　以云南省一级为例：主管社保的政府领导(副省长)任主任，副主任5个，分别是联系政府领导的副秘书长、劳动和社会保障厅厅长、财政厅副厅长、审计厅副厅长、监察厅副厅长。委员则包括民政、卫生、药监、地税、银行、银监、国资、经贸等各部门人员。

　　另外，还有两个企业的董事长为参保单位代表，省总工会推荐的一个全国劳动模范为职工代表，一个医院院长、一个法学教授、一个财会教授为专家代表，都在委员之列。

　　这一组成方式在各地方都相似。不过，陈处长告诉记者，“主要还是些政府人员”。而陕西省劳动和社会保障厅基金监督处刘处长告诉记者，“我们明年准备吸纳人大和政协人员。”

　　所监督的范围，按规定将涉及到社保基金从征收到支出的各个环节，刘梅告诉记者，社会保险基金监督委员会在有的省市就叫“社会保障监督委员会”。

　　“儿子管老爸”

　　社保基金难自保，中国人民大学社会保障研究所所长李绍光表示，“里面有根本性的体制问题未得到解决。”

　　缺失最基本的信托责任承担者被认为是社保基金屡被挪用的主要原因。李绍光说，尽管十四届三中全会提出建立社保经办机构作为社会保险基金运营机构，与行政部门管理职能分开。但实际上这只是“行政体系内部的分开，不是市场经济意义上的分开，极容易产生操作风险”。

　　地方政府在社保基金管理上，既当监管者，又同时成为委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，使得养老基金缺乏独立和足够的行政监管。

　　历次对社保基金检查所暴露的问题无不说明这一点。国务院发展研究中心的一份调研材料说，在很多地方，地方政府修路、建学校，甚至发工资缺钱时，都“首先想到挪用社保资金”。

　　社保基金监督委员会被视为解决信托人缺位的一个可能的办法。但是，从成立的那天起，它就似乎更多的是个名义——只在极个别的省份，才挂有实打实的“社会保险基金监督委员会”的牌子。

　　多数情况下，这个委员会并没有专门的办公机构。只是在各地的劳动保障部门(一般是基金管理处)设一个办公室，有的地方甚至就没有专门的办公经费。云南倒是有，陈处长说，“这才使得我们不像别的一些非常设机构一样，可以做一些事情。”

　　但是云南和大多数省市一样，并无固定的编制，也就没有专职的人员。实际上是给基金监督部门又一个办事的名义。

　　陈处长告诉记者，社保基金监督委员会更多的是协调组织各相关部门。监督功夫更多花在征缴和清欠层面，至于基金的管理和实际运作，社保基金监督委员会和各级政府的监督部门一样，并不能摆脱“儿子管老爸”的局面。

　　陕西省劳动和社会保障厅基金监督处刘处长告诉本刊记者：各地的社保基金监督委员会成绩与效果都很一般。而中国社科院研究员唐钧则说，连连不断的社保基金案说明众多的社保基金监督委员会并没起到什么作用。

　　怎样监管公共基金？

　　如果没有一个完整意义上的监督委员会，那么社保基金的监管就始终是一个无法解决的难题。

　　中国社科院社会政策研究中心副主任杨团说，中国很多学习西方的监管制度徒有其表。在她看来，西方公共基金监管制度之所以有效，就在于有一个独立于政府、而向基金利益相关人负责的机构。“譬如美国的医保基金，专门的委员会独立于政府，享有独立的财政经费，只对议会负责。”

　　新华社记者曾采访在纽约社会安全保障局工作了20多年的巴克小姐，她说，根据她的工作经验，在美国到目前为止还未发生过有关社保基金被挪用或侵贪的案例。

　　独立监管机构的缺位，所造就的是社保基金左右为难。在上海社保基金案后，国务院再次强调，社保基金只能存在银行或者购买国债。这已经是三番五次地重复了，但是并没有妨碍各级地方政府以各种名义和方式对社保基金进行其他市场化的商业投资。

　　但是，保值增值是任何公共基金的应有之义。中国社科院研究员唐钧说，在存银行和买国债回报率十分低的情况下，你很难说把社保基金存在银行、购买国债损失大，还是允许地方政府投资所造成的损失大。

　　这意味着，即使严格按照国务院规定，地方政府完全不作为，既不违规违纪，也不作投资，那也未必就是一个合理的局面。据统计，我国社保基金的管理成本为3%，而国际上一般是1%左右。但是，从基金回报看，2004年社会保障基金投资回报率为3.3%，小于国际上社会保险基金投资长期债券平均6%的实际收益率。

　　不仅仅是社保基金。

　　12月1日，劳动和社会保障部副部长刘永富强调，基金监督工作要覆盖到各类社会保险基金。只有不同的监管方式，没有不受监管的基金。 ★

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　　安全与增值：何去何从

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