审计问责应走出“屡审屡犯”怪圈

　　今年的中央预算执行情况审计报告指出，一些中央机关及其下属单位2005年涉及预算编制不细化、挤占、挪用、截留财政专项资金等管理不规范问题资金涉及650多亿元。

　　尤其值得关注的是，一些单位近几年屡次上榜，与审计部门展开了“屡审屡犯，屡犯屡审”的拉锯战。如今年的审计报告指出，国家体育总局未及时批复彩票公益金高达2814万元，未经批准动用彩票专项资金2787.4万元。而2004年的审计报告曾指出，1999年以来，

国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元；2005年的审计报告查出，国家体育总局下属两公司豪取5.58亿元彩票发行费自肥。

　　实践表明，如果没有合理的机制和制度作保障，就不能从源头上解决被审单位屡审屡犯问题。

　　公众对审计的麻木感

　　比较近几年的审计报告不难发现，审计内容越来越多，范围越来越广，审计清单也越来越长，整改的情况却难以令人满意。

　　审计署的审计力度逐步加大，而以往审出的问题反复出现。审计署有关人士指出，历年审计中重复出现的老问题“依然”集中在几个方面：挤占挪用财政资金、资金浪费、使用效率低、违规投资、多报冒领等。

　　2004年的审计报告透露，38个中央部门主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金，有些部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益等。审计查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。

　　2005年审计署关于42个中央单位预算执行审计结果发现的主要问题有：个别项目预算执行和部分专项经费管理不够规范；预算未细化到具体单位和项目；预算项目执行不及时；有些项目未按进度申报预算，财政资金闲置；未将国有资产收益纳入预算管理。另外，一些单位存在历年结余资金未及时安排使用，虚列外事经费，自行处置资产，形成账外资金，挤占、挪用、截留财政专项资金，挪用科研专用基金，转移财政项目资金，未按规定权限批复基建项目等问题。

　　专家指出，近几年一系列审计报告中不断发现“屡审屡犯”的现象，表明我国相关制度建设的步伐太慢，没能及时有效解决问题。更为令人担心的是，审计的威力，来自它的透明运作和由此获得的民意支持，而因“屡审屡犯”而产生的公众对审计工作的麻木感，将直接影响到政府在公众心目中的形象和信心；从长远来看，对赢得公众对审计的支持，走向行政法治之路极为不利。

　　审计“软肋”显而易见

　　分析审计问题“屡审屡犯”现象，不难发现我国审计及监督体制中仍然存在需要弥补的“软肋”。

　　审计机构独立性不足，最大驱动力依然是行政指令。依照我国《宪法》及《审计法》等法律，审计部门审计监督的主要内容是同级政府部门的预算执行。审计署主要审计监督其他中央部委单位，向国务院总理提出审计报告；地方审计机关审计监督同级政府部门，向本级政府和上一级审计机关提出审计报告。

　　以目前的情况而论，在行政机关强有力的情况下，如果得到国务院和本级政府的足够重视和支持，审计部门的工作会比较有效地推进。

　　但是其局限同样明显，由于地方审计机构从行政上接受“双重领导”，经费则来源于地方财政，这就不可避免地造成了审计机构独立性薄弱。如果审计工作没有得到中央政府或者地方政府的足够支持，因审计部门的级别和权限所限，审计的难度可想而知，效果也无法保证。

　　未脱内部监督窠臼，有待于建立常态化、公共化机制。当前，不少审计结果，社会公众和新闻媒体并不知情，因此，这些被审计单位的整改情况也难以令人满意。

　　就时下各地审计机关提交的“审计清单”或公开的审计结果来看，其揭示问题的重要性和覆盖面，是许多单项的监督机构所揭示的问题无可比拟的。而如何在保护好被审计项目的国家机密和被审计单位的商业秘密的同时，积极健全审计结果公开制度，运作好审计结果的共享机制，让社会公众充分利用审计监督成果，形成对审计违规部门的强大舆论压力，十分必要。

　　审计监督只有形成常态化、公共化，将审计结果更多的公开，让社会各方面全面了解被审计的政府部门的财务执行状况，才会强化被审计单位的整改力度。

　　“有审难责”需要问责制度落实。审计监督常态化、公开化还只是第一步，而问责制度的落实，才能推动问题的切实解决。有关专家指出，当前，我国预算法及相关法律规定比较粗疏，对于各个部门、环节法律责任规定不够清晰；同时，政府职能不清，事权不清，权利交叉重复等存在问题，又制约了预算法的精确性。因此，明确政府部门的职能与权限，是审计问责得以落实的前提。

　　有审计就要有问责

　　针对审计结果问责落实和监督非制度化的缺失，综合多方意见认为，当前应从如下几个方面建立审计监督的长效机制：

　　强化审计监督的地位，理顺审计体制。审计发现的问题和社会整体体制、机制有关。在现有监督体系还未达到足够控制的条件下，一方面存在监督盲区，另一方面是监督部门间任务分配不清，造成无效监督。在此情况下，加强被审计部门的内部控制机制，明确责任，形成一把手负责制，是必要之举。短期内，强化审计机关的职能，提高审计机关的地位，是保证审计工作有效开展并取得积极效果的必需之举；而从长期来看，考虑使审计机关独立于行政系统，这也许是更为有效的制度安排。

　　监督进入常态化，使内部审计和外部审计相互协调。内部审计和外部审计是就审计主体和被审计单位之间的关系区分的。目前，大多数单位内部既设置专门的机构和人员实施内部审计，同时又接受国家审计机关或民间审计组织进行的外部审计。当前，如何使内部审计和外部审计相互协调，共同促进对单位部门的监督，使其财务行为在法律法规允许的范围内操作，十分必要。

　　加强内部审计和外部审计之间的交流，将有助于审计的有效性。如内部审计和外部审计举行定期会议，互通审计工作方案和审计工作底稿；交换审计报告和管理者的意见，供管理者对于审计报告的反馈信息及事后跟踪审计的情况等等。同时，内部审计人员也可以给外部审计师提供支持性的工作，使双方人员在相互协调基础上，最终达到信息共享。

　　公开审计结果，使审计结果被司法机关充分利用。审计监督作为一项综合性、高层次的监督活动，其监督成果具有广泛的利用价值，应该被相关部门和监督机构充分地借鉴和利用。当前，审计结果公开，有助于提高公检法等司法机关的办案效率，提升反腐败工作的力度。审计机关揭示出的一些违纪问题，不仅大都翔实准确，而且省去了司法机构为取证而投入的大量精力，加快了办案的力度和节奏。尤其对于经济犯罪现象而言，审计结果反映出的问题往往不用任何的“转换”，就可以为纪检、监察以及司法机构所用。

　　强化政府预算公开与人大监督。到目前为止，各级政府的财政资金流向，向社会公布的还不够。政府向人大提交的预算报告比较简单，人大代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。此外，还有预算外支出，社会公众根本不清楚它们是怎么使用的。这部分资金数额巨大，在有些单位，甚至比预算内资金还多。

　　从目前来看，应逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开，让公众知情，方便人大代表开展审查和监督。对于“屡审屡犯，屡犯屡审”的问题，人大应该启动相关责任追究机制。包括让有关部门接受质询，要求有关执法部门进一步调查，看是否存在违法行为，需不需要核实。人大既可以自行组织特定问题调查委员会调查，也可以要求有关专门委员会调查，还可以要求检察机关展开调查，以形成强大的整体监督效果。

　　审计中介组织介入，缓解政府审计压力。作为非政府组织，审计中介机构对政府管理中的功能缺损有着重要的监督和补救意义，实现了政府公共管理职能在体制外的有效拓展。

　　当前，聘请审计中介机构可以有效缓解政府审计部门的压力，顺利完成这些关乎政府声誉与财政收支的重大项目的审计。同时，有利于间接化行政方式的形成，使得政府管理的方式由原来“政府－市场”的两级直接管理模式，转为“政府－中介组织－市场”的三级间接互动管理模式，降低了行政成本。（记者 任鹏飞 实习生 蔡金曼）

　　李金华：中央部门要带头依法理财 屡查屡犯一定要点名

　　国家的财政资金主要是纳税人通过税收的形式向国家提供的。政府用这些钱，怎么花？为什么这么花？必须向纳税人有一个交待，唯一的办法就是公开透明。在不少国家，书店里都可以拿到预算的详细情况，每个部门多少，为什么这么多，当然涉及国家机密的除外。我们现在为什么强化预算执行审计？还是想要促进整个国家的预算达到科学、规范和透明。

　　审计结果公告制度要继续健全。今年的预算执行审计方案就明确了一条，明年向人大常委会的报告，凡是哪个部门、哪个单位有屡查屡犯问题的，一定要点名。对于审计结果公告，开始一些同志不太容易接受。但是公告制度既是法律的规定，也是一个通行的国际惯例。我们的指导思想是，不管问题多少，制度必须坚持，同时要把握好节奏、尺度，现在有些公告相对集中，有些公告相对分散，目的就是尽量不要引起所谓的“刮风暴”。>>>点击详细

　　全国已完成经济责任审计23万个 审计干部20多万

　　据统计，1999年至2005年，全国共完成经济责任审计项目23万个，审计党政领导干部21.5万人，国有企业领导人员2万人。

　　记者12月5日从全国政务公开领导小组办公室了解到，目前经济责任审计范围已扩大到地厅级，对省部级党政领导干部经济责任审计的试点工作也在逐步深入，对于规范领导干部的权力运用起到了积极的促进作用。>>>点击详细

　　来源：瞭望