入世五年回眸系列·⑤--政府嬗变：管理走到“阳光”下

　　结束语

　　过渡期结束 新挑战开始

　　12月11日，中国正式成为世界贸易组织成员五周年。今年这个日子有特殊的意义，它标志着中国加入WTO后过渡期结束。此前每年开放的依据是我国加入WTO时承诺的时间表，

今后，在没有时间表的外在强制动力之后，我国的开放将以怎样的轨迹发展呢？可以说，五年过后，人们关注的焦点已经从"门打开多大"转到如何使已经开放的行业得以顺利平稳的发展，同时加强监管。

　　当然，我们对于过渡期的理解不可一刀切。过渡期主要是指服务业的过渡期，服务业涉及一百多个部门，大的服务行业有十几种，而不同行业的过渡期也是不同的。比如零售业、租赁业的过渡期是三年，广告业是四年，金融业是五年，而旅行社、铁路货运等则是六年。

　　"此外，还有一些重要的、对于我国宏观经济和开放仍有约束作用的过渡尚未完成"，据有关专家介绍，按照中国入世工作组协定，非市场经济条款存在15年，到2016年结束；特保协定存在12年，到2013年结束；而从去年开始的纺织品特保则要到2008年底结束。从这个意义上说，过渡仍在进行，而且这种过渡会约束着我国经济与国际经济的进一步融合，也约束着我国的企业更进一步适应世界经济的环境和规则。

　　"五年过渡期结束，意味着国内市场进一步国际化，我们面临的国际竞争将更加激烈，但义务和权利是平衡的，其所带来的机遇与挑战也会同样增多。"来自专家们的看法惊人的一致。这就要求我们必须全面提高综合应对水平，学会在大风大浪中游泳，进一步巩固和深化来之不易的"互利共赢"的局面。

　　在本报《入世五年回眸》系列报道结束之际，我们也衷心希望在未来日子里，无论是政府还是企业、个人都能在新的挑战面前，乘势而上，抢抓机遇，再创辉煌。

　　加入世贸组织，首先是“政府入世”。如何把世贸规则转化为国家法律和法规，政府如何按照市场经济规律管理经济，被称为“政府入世”。

　　“政府入世”既是适应WTO的外在要求，也是推进改革开放的内在需要。从清理不符合世贸规则的法律法规到各市纷纷成立行政服务中心，从管理者变为服务者，加入世贸组织5年来，我省各级政府的透明度越来越高，阳光政务蔚然成风。

　　1、修改、废除不符合WTO规则的法规政策

　　2006年11月25日，《河北省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》(以下简称《办法》)被省十届人大常委会第二十五次会议通过，自2007年3月1日起实施。省人大常委会法工委办公室主任徐胜洪告诉记者：“过去我们的各种法规都是‘自公布之日起施行’，加入WTO之后，法规从公布到实施，中间都有一个月以上的准备期，让管理相对人对政府的管理行为可以预期，有一个准备和适应的过程，避免由此造成的损失。”

　　依法行政、公开透明、无歧视原则是WTO的原则要求，在《办法》的制定过程中，充分体现了与WTO原则的对接。据徐胜洪介绍，2006年3月，《办法(草案)》经媒体透露后，引起社会热议，许多人向省人大常委会提出对《办法(草案)》的修改建议。

　　2006年7月，省人大常委会办公厅发布公告，决定征集公民参加今年8月下旬举行立法听证会，听取社会各方意见。听证会之前，省人大常委会法制委草案立法修改工作小组多次与司机、律师、法律专家、媒体记者进行座谈，了解群众心声，使立法工作公开透明。8月25日来自全省的20多位公民参加了立法听证会，听证会上提出的增加交警“执法监督”一章、删除“吉祥号码”拍卖等内容，被吸收到《办法》中，《办法》内容体现了群众意志。

　　“加入WTO之前，几乎没有什么听证会，政府管理和立法工作基本上是内部运行。让群众知情、让群众参与的听证会，是在加入世贸组织之后，才成为立法部门和政府工作的必要程序的，我觉得这是入世对立法部门和政府产生的一个明显影响。”徐胜洪说。

　　“在入世之前，一些地方保护本地企业，限制外地商品流入的地方法规很常见，比如说，有部门文件规定，宾馆饭店必须优先选购本省生产的烟酒，这就违反了世贸组织的非歧视原则。为适应我国加入世贸组织的需要，2001年11月，我省对地方性法规、规章和政策文件进行了全面清理。”省政府法制办公室协调监督处处长孟相维告诉记者。

　　据介绍，我省历史上曾对地方性法规进行过5次大规模的修订。第一次是在1993年，主要是根据党的十四大精神，对不适应社会主义市场经济发展要求的法规进行清理。第二次是1996年，对超越行政处罚法规定的处罚权限的法规进行清理。第三次是2001年，为适应入世需要进行的清理。第四次是2003年，行政许可法出台后进行的清理。第五次是2006年进行的立法后评估。其中以2001年的入世清理，规模最大，影响最为深远。

　　参加过2001年法规清理工作的省法制办经济法规处副处长董福华说，当时清理范围包括所有有效的地方性法规，包括以省政府文件发布的规定、办法、规则、细则等。除此之外，以省委、省人大和本部门名义制发的文件和其他临时性措施，如会议纪要、明传电报等也在清理范围之内，共涉及2000年12月31日前制定和批准的245件地方性法规、自治条例和单行条例。

　　这次清理工作一直遵循法制统一原则、非歧视原则和公开透明原则进行，凡是国家为适应加入世贸需要对法律、法规已经做出修改的，地方性法规必须进行相应修改。凡是不利于打破地方封锁和行业垄断的法律法规，一律修改或者废止。所有地方性法规和其他政策措施都必须公开，并且在公开和实施之间要有一段时间间隔。我省经清理废止的法规有7件；需要作出不同程度修订的43件，其中涉及企业技术进步、旅游业、劳动安全卫生等多个领域。

　　自那次清理之后，我省的地方性法规政策，真正与“国际接轨”了。

　　2、让权力在阳光下运行

　　在任何一台可以上网的计算机上，登陆“河北商务网”，省商务厅各处室的职权范围、办事流程和时限、办事结果公示等一应俱全。在资料下载栏目，申报表格可以自由下载，各种申请、审批可以网上办理。从2005年7月到现在，仅全省酒类批发、零售企业通过这套公开透明的网上办公系统进行办证和换证，节省的交通、食宿费用达150多万元，节省的工作日有6000多个。

　　“世贸组织要求各成员国政府遵循依法行政、公开透明、无歧视原则，对贸易活动进行管理。只有让社会各方都知道一个政府部门都有哪些权力，这些权力又是怎样运行的，世贸组织的原则才能落到实处。入世5周年，对商务厅影响最大的方面是促进了行政权力公开透明运行。”省纪委、省监察厅驻商务厅正处级纪检监察员赵成军说。

　　省商务厅是2003年8月在原省外经贸厅、省开放办、省贸易办、省经贸委等几个部门的基础上组建的，主管全省国内外贸易和国际经济合作，是与世贸组织规则联系最为紧密的政府部门，其职责范围宽泛，主要包括：依法履行外资项目审批、管理和服务职能；实施机电产品和高新技术产品出口管理；进行成品油和酒类等商品管理等。

　　2005年，省商务厅和省国土资源厅、邯郸市政府一起成为全省试点单位，大刀阔斧地推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。

　　要公开行政权力，先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力。厅长到底有多少权力？处长、科长到底有多少权力？每项权力的运作程序是什么？对于这些问题许多人不知该如何回答：“天天就是按惯例、凭感觉在工作，要严格说起来，还真弄不清楚。”

　　省商务厅先进行权力清理，明晰每个单位、每个职位的权责，共梳理出4大类56项行政权力，然后编制职权目录，修正完善权力运行流程图，除去内部公开范围的12项，其余的44项权力，通过网络、卡片、光盘、小册子等多种形式向全社会公开。

　　省商务厅厅长崔江水告诉记者：“很多单位有一个绝招，就是牢牢抓住对该项制度的解释权死不放手。一旦对自己不利，想怎么解释就怎么解释。我们一开始就规定，不许保留解释权，所有项目和环节必须对外公开，我们商务厅的行政权力流程图中没有‘其他需要提供的材料’这样的字眼，不给审批责任人保留自由裁量权。”

　　省商务厅机电产业进出口处处长刘静玉说，有了流程图，处长该负什么责任，科长、科员该负什么责任，大家心里都清楚了，谁也不可能推诿扯皮。来办事的群众也明白该准备什么材料，工作顺利多了。

　　“办事程序透明，自由裁量权减小，是不是感觉到自己的权力变小了？”记者问。

　　“对公务员来说，自由裁量权越小越好，原省外经贸厅副厅长李友灿犯罪与自由裁量权太大有很大关系。对企业和社会来说，官员的自由裁量权越小，社会运行秩序越规范，经济发展的速度才能越快。”刘静玉说。

　　权力公开透明以前，每到批地、批矿时，省国土资源厅楼道里就像赶集一样。现在，只要在政务大厅申报之后，就可以放心等通知了。如果材料齐备，符合法律法规，任何人都不用找。如果不合规定，找谁也不会给办。因为每项权力都涉及六七个处室、主管副厅长和厅长，并且每道环节的审批意见及依据是什么，都明明白白地公开在网上，谁也不能搞名堂。

　　邯郸市在全国率先推行了市一级的行政权力公开透明运行改革，列出了全国首份市长权力清单，建立了行政许可、工程招投标、政府采购等8个公开透明运行网络。把全市281个行政许可、146个行政服务事项全部纳入行政许可服务大厅管理，实行“一门受理、现场办结、超时默认、责任追究”，开展了“行政提速、服务提质”活动，颁布了党政机关干部“六条禁令”，大大方便了群众办事。

　　2006年，行政权力公开透明工作在三个试点单位开展的基础上，在全省全面展开，公平、公正、廉洁的政府形象树立在公众面前。

　　3、群众监督政府的意识变强了

　　入世5年来，群众通过各种渠道监督政府部门工作的意识变强了。

　　2006年12月6日，在省商务厅酒类监督管理局，副局长张炳成讲了这样一件事：今年9月，承德市某县的一个酒类零售工商户申请办理酒类批发许可证，从报上来的材料看，其营业面积、仓储面积、从业人员等都符合要求，县、市两级酒类监督管理局都通过了其申请。省局按照办事程序拟同意给他办理批发许可证。

　　从2005年7月起，省商务厅的办事程序已经按照世贸规则要求和世界接轨，各部门的办事结果必须在网上公示一段时间，省酒类监督管理局就把其材料和省局的意见在办事结果栏中向社会公开。

　　“公示不久我们接到举报电话，说那个工商户的申报材料不实，其营业面积、仓储面积、从业人员都达不到标准。我们很快委托省酒类流通协会的两名同志到承德进行现场考察，结果发现举报属实。因为有县领导替这个工商户说情，当地酒类监督管理局顶不住压力，不敢把关，在明知材料不实的情况下还把假材料往上递。市局、省局又不了解实际情况，如果没有办事结果公示这一程序，他很可能就蒙混过关了。”张炳成说。

　　近年来行政复议案件也反映出群众与政府关系的变化。记者从有关部门了解到，入世以来行政复议案件数量呈递增趋势。2003年全省各有关部门共收到行政复议申请2573件，2004年收到2702件，比上一年度增加5%；2005年收到行政复议申请3224件，比上一年度增加19%。案件涉及的范围既相对集中，又有所扩大，在原来行政处罚、行政许可、工伤认定类案件较多的基础上，近两年还增加了历史遗留问题行政纠纷、专利权纠纷、行政不作为等类型的复议案件。

　　虽然行政复议制度体现了便民原则，但大部分复议申请人还是聘请律师作为代理人申请复议。有关人士分析，这说明群众树立起与政府平等的意识，敢于和政府部门较真了。政府也放下架子，能以平等的身份和群众协商，近年来通过协调以终止审理方式结案的案件比例大幅增加。

　　省法院提供的信息表明，2005年全省法院共审结各类“民告官”案件4171件，行政机关败诉率由前年的83%降至33%，行政单位应诉率100%，很多单位一把手也走上法庭应诉。这也说明政府的平等意识和依法行政能力在逐步提高。

　　□本报记者 郑建卫

　　新闻背景

　　加入世界贸易组织如何影响政府行为

　　世界贸易组织对政府行为运作理念和方式产生重要影响的规则可以概括为两大类：一是对政府行为运作程序产生影响的规则，二是对政府行为运作的实体和内容产生影响的规则。

　　对运作程序产生影响的规则有：透明度原则、统一实施原则和司法复审原则。

　　我国加入世贸组织的议定书和报告书在透明度方面的承诺，概括起来包括四个方面：

　　一是以互联网和其他形式保证有关法律、法规、行政措施、司法裁决、普遍适用的行政决定等法律文件的中外文文本的可获取性；二是创办或指定某一定期出版的官方公报，在法律、法规等实施前予以公布并接受评议；三是设立一个咨询点，应任何个人、企业或世贸组织成员的要求，负责在规定期限内提供完整、准确、权威的信息；四是在官方公报上公布所有有权或被授权进行审批、许可和管理服务贸易的机构以及获得许可、批准的程序和条件。

　　可见，我国在透明度方面的承诺比世贸组织对其他成员的义务还要细致、范围更广。

　　统一性要求多级层法律体系中的各级法律、法规、规章、行政命令以及依照法律法规制定的政策措施具有内在统一性，不能相互矛盾和冲突；要求各级执法机关实施法律、法规和政策措施时保持统一性，不同执法机关对法律、法规的解释与运用应当保持一致，原则上针对不同的市场主体和处于不同地区的市场行为的执法结果不产生差别。这是保证政府行为符合世贸规则并具有可预见性的重要机制。

　　司法复审原则要求成员国采取的相应行政措施，可由独立的司法(或仲裁、行政庭等)机关进行复审。我国入世报告书和议定书中承诺对我国政府实施的所有行政措施，均可以进行司法复审。

　　对运作实体和内容产生影响的规则有：非歧视原则、取消限制、降低壁垒和市场逐步开放原则以及公平竞争原则。这些原则保证了外国产品、服务及企业与成员方国内产品、服务和企业之间的平等竞争，促进国际贸易发展。

　　在世贸规则推动下，“依法治国”、“依法行政”的理念正加速变成现实。

　　文/本报记者 郑建卫

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　　行政权力公开透明运行带来了什么

　　记者从省行政权力公开透明运行工作领导小组办公室了解到，今年我省在全省范围内全面推行了行政权力公开透明运行，使社会各界深深感到了各级政府的变化。

　　■权力清单一目了然

　　全省各级行政机关依据法律、法规、规章及“三定”方案，对所行使的行政权力进行了全面清理审核。目前，全省职权清理审核工作已基本完成。

　　据了解，省行政权力公开透明运行工作领导小组办公室组织省法制办、省保密局、省编办对省政府部门及中央驻冀单位共56个单位及11个设区市政府本级清理上报的行政权力项目进行了审核。据初步统计，省政府各部门和中央驻冀单位共上报6066项，经审核剔除408项，增加171项，确认5829项(含涉密及不宜公开项目43项)；各设区市政府本级行政职权项目经审核确认249项，其中依据法律、法规、规章、省级以上规范性文件设立的225项(含涉密不公开的1项)，个别市依据地方性法规、规范性文件自行设立的24项。

　　■政务运行公开透明

　　除了充分发挥公开栏、办事指南、明白卡、信息手册、政府公报等载体作用，完善行政服务中心建设外，我省各级政府和职能部门还不断探索公开的有效形式。

　　省政务公开领导小组办公室与省信息化办公室在对各地和省直部门网络资源进行整合的基础上，共同开发建设了“河北省行政权力公开透明运行网”，并已投入试运行。目前，省政府各部门的职权目录和流程图已上网公开。同时，积极推进网上审批，逐步实现网上公开、网上监督。

　　省国土资源厅等部门对重要权力，在局域网上公开了申请人的主要情况、承办人的初审意见，包括厅长、副厅长在内的各级主管人员的复核意见，实现了内部公开。同时，申请人可随时通过网络、电话等方式查询所申办事项的进展情况，办理结果通过互联网、报纸等媒体向社会公示或公开，较好地实现了权力运行全过程的公开。

　　设区市的一些县(区)在新建、扩建办公场所时大部分采取了“通透式”办公模式，实现了为群众零距离服务。

　　■政府服务协调联动

　　在全面抓好各级各部门行政权力公开透明运行工作的同时，积极向国有企业、公用事业单位和农村基层三方面延伸，努力实现“阳光厂务”、“阳光村务”和“阳光服务”，力求实现协调联动，取得综合效应。

　　在扎实抓好行政权力公开透明运行工作的同时，我省结合贯彻落实全国公用事业单位推行办事公开制度电视电话会议精神，紧紧围绕群众关心的“上学难”、“看病贵”等热点、难点问题，在学校、医院、供水、供电、供气、供暖以及公交等公用事业单位全面推行了办事公开制度，参照开展行政权力公开透明运行工作的有关要求，将公共服务的政策规定、办事程序、办事时限及收费标准等全面予以公开。

　　紧紧围绕建设社会主义新农村，紧密结合乡(镇)政务公开，今年全省不断深化村务公开，使村务公开由事务性公开向权力运行公开转变。

　　整理/本报记者 郑建卫