难辨真实度的失业率

　　难辨真实度的失业率

　　失业问题已经成为中国最严重的社会问题之一。劳动和社会保障部最新公布的数据显示，截至2006年第三季度，城镇登记失业人数为835万人，城镇登记失业率为4.1%。

　　在国际上，失业率4%左右，通常被认为是达到了充分就业的理想状态。但在中国，作

为评价一个国家或地区失业状况主要指标的失业率，却长期难辨真实面目。

　　1958年新中国政府宣布失业现象已消失;1979年大量“上山下乡”知识青年返城“待业”；1999年政府将“待业”改为“失业”，但因国企改革而失去工作却用“下岗”一词来形容；直到2005年，劳动和社会保障部才真正重新定义“失业”。

　　“失业”人员即在法定劳动年龄内，有工作能力、无业且要求就业而未能就业的人员。在这个新的定义下，许多专家对于中国失业率的保守估计均在8%～10%。“如果把1.5亿农村富余劳动力算入，我国失业率就要高达20%。”上海社科院青少年研究所副研究员曾燕波说。

　　中国现行发布的失业率口径为“城镇登记失业率”，即城镇企事单位中在劳动部门登记失业的人，才会在失业率的统计范围之内。

　　而事实上，农民工在产业工人的队伍中所占比重已经过半，长期漠视他们的存在，无疑使失业率指标严重失真。

　　而且，目前的失业率统计中也没有包括下岗职工。如果“下岗”和“失业”完全实现并轨，两部分人一旦合并计算，“那么我们的失业率数字将更高。”曾燕波说。

　　1999年下岗职工1174万，下岗率为5.59%；2000年下岗职工1098万，下岗率为5.16%，均大大高于这两年3.1%的城镇登记失业率水平。

　　有报道指出，如果将“知青返城”算作中国第一次失业高峰，那么上世纪90年代的国企工人“下岗”就是第二次失业高峰，“而近年因产业结构调整(劳动密集型转为资本或知识密集型产业)导致的第三次失业高峰已经到来。”中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧对记者说。

　　失业保险未覆盖八成以上就业人员

　　失业现象是客观存在，许多国家因此以制度化的方式来解决这一难题。目前在全世界172个建立社会保障制度的国家和地区中，有40%建立了失业保险制度，包括中国。

　　1951年2月，中国颁布实施了《劳动保险条例》。由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，失业保险被排除在社会保险体系之外。直到1986年，“待业保险”制度开始建立。而它仍然是一种覆盖范围仅限于国营企业，且保障层次很低的失业救济制度——失业者个人并不承担缴费义务，而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难。

　　1993年，国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、待业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。

　　1999年1月22日，国务院发布《失业保险条例》。正式将“待业保险”称为“失业保险”，将“待业救济金”改为“失业保险金”，并扩大保险对象的范围。至此，中国现代意义的失业保险制度才真正建立。

　　不过作为在社会保险体系中，仅有的两个有专门《条例》规范之一的失业保险制度，“在实践中却远没有想象的好。比如农民工依然游离于失业统计和失业保险范围以外。”中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧对记者说。

　　“只要保证老板不拖欠我的工资就阿弥陀佛了，哪还管什么失业保险？”高中毕业后就来北京当保安的孙跃对记者说。来北京有5年时间的孙跃已经换了3个单位，在2003年“非典”期间曾经失业，回河北农村老家呆了半年多，失业保险与他没什么关系。

　　在《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006年～2010年)》中，数据显示，到“十五”期末，尽管城乡就业人员达到7.6亿人，全国参加基本失业保险的却仅为1.06亿人。这就意味着有86.1%的就业人员并未被失业保险制度所覆盖。

　　“收缴困难”VS“有钱难花”

　　唐钧称，现在失业保险面临的最大困难是，扩大覆盖面和资金收缴阻力重重。以前的失业保险费是由国家统一包，现在则是国家、企业、职工分担。目前在有的地方，即便是已进入覆盖范围的企业和单位，收缴率也不高。

　　“虽然失业了，但我们并没有领到失业保险金。”42岁的周国庆很无奈地说。周是广东省北部山区一家县级市集体企业的工人。2003年的时候，他所在的这家工厂因为连年亏损已经处于停产状态。但企业迟迟没有和他解除劳动关系，因此也谈不上失业保险。

　　“全市事业单位失业保险的参保率仅为30%。”西安市失业保险基金管理中心主任李成才向记者介绍说。在西安，国有企业参保率比较高，达到96%以上。但是事业单位、民办非企业单位的失业保险缴纳不理想。

　　缴费不理想直接导致地方失业保险基金的缺口。来自河南省劳动和社会保障厅失业保险处的数据显示，2006年1至8月，河南省有42万失业者领走8.5亿元失业金，但同时基金收入只有8.2亿元。“失业保险基金已亮起了‘红灯’。2005年，我们的失业保险基金就已经欠费高达3.9亿元，而到今年8月底，欠费已超过4.1亿元。”河南省劳动和社会保障厅失业保险处副处长王中朝对记者说。

　　一方面收缴困难，而另一方面失业保险基金又面临“有钱难花”的局面。据《经济参考报》报道称，2004年末全国失业保险基金累计结存386亿元，到2005年末结存已达511亿元。

　　如何保障“饭碗”的同时，兼顾公平，是政府面临的首要福利问题。《“十一五”规划纲要》是这样计划的：(要)广开就业门路，增加就业岗位，改善就业结构，提高就业质量，加强失业调控，保持就业形势稳定。建立失业保险与促进就业联动机制。

　　但更大范围地促进就业，在目前看来显然还有难度。★

　　民办教育的“生死劫”

　　在市场条件下，政府的教育职责怎样才能得以最好的体现？有人提出既不是民办也不是公办的所谓的“第三条道路”——政府按照教育规律和办学逻辑向所有学校赋权，无论学校的公、私性质

　　★ 本刊记者/何忠洲

　　民办学校的又一个生死节点即将到来。

　　12月11日，教育部部长周济在武汉“第二届中部崛起人才论坛”上表示，明年全国农村义务教育阶段中小学生将全部免收学杂费。实际上，从今年3月起，国家已经开始投入62亿资金对592个国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段实行“两免一补”(为经济困难的农村家庭子女免费提供教科书，免收杂费，补助寄宿生生活费)政策。

　　而今年，义务教育阶段的民办学校却在经历倒闭潮，直接原因即是很多地方的民办学校学生无法分享国家的“两免一补”。

　　“回流”公办学校潮

　　新华社记者对广西、宁夏、湖南和海南等地的调查表明，国家对这些地区实行了“两免一补”政策后，在义务教育阶段靠“低价战略”谋求生存的民办学校已经被釜底抽薪。尽管按照规定，民办学校的贫困学生同样应享“两免一补”，但教育学者杨东平告诉记者，对于很多财政比较吃紧的地方政府来说，“肯定是能够不给就不给。”

　　广西博白县东平镇民办学校远洋中学校长刘康远，在接受记者采访时曾算过细账:“‘两免一补’规定公办学校每名学生每学期都有65～90元不等的补贴，民办学校虽然得不到补贴，但要吸引生源，却要少收同样数额的杂费，为避免亏本经营，我们只能任凭学生回流公办学校。”

　　“两免一补”对每个学生来讲能够减免的数额虽然不大，但却立竿见影。调查表明，自今年2月新学期开始，民办学校数量相对较多的宁夏银川西夏区、广西柳州市、博白县、湖南湘潭市等地民办中小学招生人数就急转直下。

　　银川西夏区的胜利、理想、兴盈、便民等6所民办中小学，有2000多名学生退出民办学校转向公办学校。广西博白县宁潭镇14所民办教学点中有13个解散。

　　据海南省民办教育协会副秘书长李国栋介绍，如果任由生源流向公办学校，海南将会有4成的民办学校走向倒闭。

　　大量民办学校学生向公办学校回流，使得很多公办中小学一时“爆棚”，广西宁潭镇党委副书记罗昶说，开学一段时间以来，最大的事情就是帮助公立学校到解散的民办学校借桌椅，向上级打报告增加教师人数。

　　受限的教育券

　　教育券，原本被认为是既能让政府承担责任，又能激励各类学校公平竞争的一把钥匙。

　　这一创见，来自美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者弗里德曼。弗氏提出：政府对教育的投入可以通过给学生直接发放教育券来实现。领到教育券的学生可自主选择，到任何一所自己喜欢的学校就读。学生把教育券交给学校，学校再凭券到政府领钱——这样政府承担了责任，而公共资源又能以市场化的方式配置。

　　这一“天才的发明”从上个世纪50年代提出之日起就引起经久不息的争论。

　　2001年，浙江省湖州市长兴县因为在中国大陆首次采用教育券而受到关注。是年，长兴县教委为上清泉武术学校义务教育阶段的长兴籍的学生们发放了教育券。学生凭券入学，可减免500元杂费。第二年开始，这一范围扩展到就读小学、初中和职高的本县籍的中小学生。后来又发展出义务教育阶段各类学校的扶贫助学教育券、补助薄弱高中和民办高中的教育券以及农民技能培训教育券等等品种。

　　截止到2005年，5年中，长兴县教育局共发放各类教育券25261张，计737万余元。

　　经济学家茅于轼2003年在杭州召开的“全国教育券、教育选择权与教育公平高级研讨会”会上对此评价道：“说到教育券，首先让我联想起的是当年安徽小冈村18户农民的血手印。”

　　据长兴市教育局副局长刘月琴介绍，教育券在长兴确实起到了“四两拨千斤”的功效。实施教育券后，两三年前，“长兴职业学校与普通高中招生比例就已经达到1:1，现在长兴职校学生数已经反超普高。”

　　教育券的另一个直接效果是，在3年之内，长兴吸纳到4.45亿元的民间资金进入长兴民办教育。清泉武校之后，民办的华盛虹溪中学、金陵中学纷纷成立。

　　长兴的教育券经验很快得到推广。杭州市上城区、温州瑞安市、衢州江山市、湖州长兴县和湖北监利县、四川成都青羊区等地，都纷纷根据各自的情况推行教育券。2005年底，浙江省开始在全省推广助贫教育券制度。

　　但是，教育界的专家们不能不注意到另一个数据：长兴每年用于教育券的费用仅占到县教育经费的千分之七。曾经赞美长兴教育券改革“是一场让人惊喜的制度变革”的浙江大学民办教育研究中心主任吴华，在12月15日接受本刊采访时却说：真正的教育券在中国还没有出现。

　　他认为，弗里德曼意义上的教育券应该具备两个条件：普遍实施；建立在学生自主择校基础上。“而长兴的教育券，主要是用来扶持贫困学生的，与原来贫困学生的补助金性质类似。严格上说是教育代金券。它不是建立在选择的基础上。”

　　在长兴，尽管有了教育券，最吸引人、办得最好的学校，仍然是公立学校。

　　2005年，长兴县教育局准备在高中阶段全面实施按学生人均培养成本核算拨给教育券的制度。然而他们征求民办学校校长的意见时，校长们担心：按现在规定，学校从学生手中收到的教育券，是要等到学生接受完相应的教育才能去县财政兑换现金的。“万一那个时候财政不能按时全额兑换怎么办？”

　　公办学校校长的意见就难办了。

　　长兴市教育局副局长刘月琴说，公办学校校长们提出的问题是，现在学校得到的财政拨款，一大部分是教师工资，这属于国家统一的财政专用账户，县一级的机构谁也无权动；另外还有很多拨款，有的是政府对基建欠债的补偿，有的是政府对基础薄弱校的扶植，公办学校与政府间的关系千丝万缕——这些都怎么化成教育券？

　　还未开展的“高中教育券”就此夭折。

　　刘月琴说，其实教育券实施起来，还有种种问题：一是，会不会鼓励“择校热”，使公办薄弱学校难于生存？二是在学校实际的运作成本里面，学生的收费只是一部分，实行教育券后，是不是要导致学费大幅度提高？三是如果取消教师的财政专用账户，就会牵涉到人事管理制度的改动。所有这些，都涉及到整体制度问题。

　　对此，杨东平认为，在现实操作层面，教育券恐怕对流动人口子女的受教育可资借鉴。东莞市市长刘志庚就曾在两会上建议，国家应向农民工发行“教育券”，让他们的子女向流入地政府“买”回免费义务教育权。

　　新型政校关系

　　教育券受制于现实制约，无法在更大更广的范围实施，更深层次的问题在于，“我们对教育的管理实际上仍是计划经济框架下的。” 刘月琴说。

　　华盛虹溪中学校长林宗景向本刊记者表示，按道理民办学校的生存空间在于自己的特色，但是他们却不得不和公办的重点中学比升学率。

　　长兴技工学校负责人则向记者表示，成本完全不一样的专业，在政府的统一定价下却是同一价，学校完全没有定价权。

　　“我们需要反思在市场条件下政府的教育职责和行为界定”。杨东平向记者表示，下一步教育改革的核心问题是，如何构筑新型的政校关系。

　　他认为，即使是公办学校，全部费用由政府来出，也不意味着政府就可以直接介入学校的管理。

　　现在有人提出既不是民办也不是公办的所谓的“第三条道路”——政府按照教育规律和办学逻辑向所有学校赋权，无论学校的公、私性质。“通过放权恢复学校的办学自主性，这样才能满足公众对教育质量和内容的多样化、选择性要求。” 杨东平说。★

　　谁在主导医改决策

　　在全民大讨论的表象下，各部门主导的医改方案却在低调中内部争论。何去何从，何取何舍，与此切身相关的民众，似乎难以置喙，只能在官员们的偶尔放话中听风辨形

　　★ 本刊记者/杨中旭

　　“两层构架，双重保障”，12月4日，卫生部政策法规司司长刘新明在多部委医改协调小组例会上，提出了一项足以牵动医改全局的具体方案，对社区医院建设首次做出了规划。

　　这也是多部委医改协调小组成立3个月以来，提出的首个具有实质性意义的操作方案。

　　在这项方案中，政府将为城市社区卫生医疗服务埋单(几乎为100%)。城市居民凭居民身份证即可到社区医院享受几乎免费的医疗服务，政府的总投资估算为2690亿元人民币。

　　这样，社区医院提供基本医疗服务，大医院提供大病治疗，前者免费，后者社会统筹与个人账户结合，归纳起来就是“两层构架，双重保障”。

　　1998年来，大病统筹由劳动和社会保障部掌管，而此番新增的社区服务管理机构为卫生部。在该项具体方案出台的前后，两个医改核心部委方案在如何实施上展开了内部论战。

　　今年6月，中央正式批复成立多部委医改协调小组；9月，该小组由发改委、卫生部、劳动和社会保障部、财政部等11个部委联合成立，发改委主任马凯和卫生部部长高强任双组长。在医改大讨论一年之后，正式转入决策轨道。

　　随即，上述4个医改核心部委分别向医改协调小组递交了各自的医改报告，“其操作方式雷同，先谈成绩再谈不足，归纳总结多，未来方案少，在组内受到不少批评”，某部的一位官员向本刊如此评价。

　　期间，中央十六届六中全会出台《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，为2010年实现全民医保的目标添砖加瓦。十余天后，中共中央总书记胡锦涛在政治局第35次集体学习 (医改专项学习)时，重申了六中全会的决定，正式确立了政府主导医改的方向。

　　但在执行层面，各部委的领会却不尽相同，由此产生了不同的方案及争论。这些方案和争论，迄今多数被保密于内部。