民主程序是城市决策惟一出路：平衡取最大公约数

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　城市决策的惟一的出路是民主程序，即让每个群体都有机会参与立法与决策，让其自行表达自己的价值和利益诉求。不同诉求必须在民主程序内进行折中平衡，取其最大公约数

　　城市在西方历史上有特殊的含义。在中世纪的封建秩序中，教会与世俗君主从城堡中统治着分割的土地。城市却在这个统治秩序之外，城市从一开始就是自由的。

　　自由在中世纪的含义就是免于国王和教会的不正当侵害。比如在伦敦，现在还保留着一个惯例：如果没有市长的批准，甚至女王也不能踏入伦敦城。

　　至于在城市内部，则是自治的。其后随着个人自由发育，行会解体，城市则普遍地成为市民的民主自治。在没有封建包袱的美国，市镇从一开始就是自由人共同参与的自治，美国的整个治理体系就是以市镇自治为基本单位，自下而上地构造出来的。

　　在中国，城市的发育传统与此完全相反。但自秦行郡县制以来，城市首先是行政权力自上而下地进行统治的节点。20世纪中期建立的计划经济，使城市与权力的关系更为直接。

　　在城市内部，行政权力是支配性的。城市集中了国家机关和国有经济部门，人们被普遍地纳入到“单位”中。国家通过“单位”管理每个人，不仅安排每个人的经济活动，也安排其政治生活及日常私人生活。在这样的城市治理体系中，个人是被管理、被动员的对象。政府发布命令给单位，单位里的人们及其家属主动地被迫遵从。

　　但80年代之后，这种秩序逐渐地松动了。个人逐渐走出自上而下的国家控制体系，成为某种程度的“自由人”。此时，每个家庭都拥有数量不等的财产，有不同的利益，具有不同的价值观念。

　　尽管如此，政府仍然延续着旧的治理模式，试图自上而下地治理城市。借助于保存下来的控制体系，这种方式仍能发挥一定作用。但政府显然遇到了很多困难。最大的难题是，人们的利益已经分化，观念也不再统一，因而，不可能所有人都认可政府的命令。相反，有些人可能会觉得自己的权利或利益遭到了侵害。比如，政府为了发展经济而拆迁房屋，屋主会跟政府讨价还价。或者像广州禁止电动自行车，可能得到部分骑自行车的民众的支持，但遭到电动自行车生产商和电动自行车消费者的反对。

　　面对这样的趋势，明智的政府的惟一选择是，改变自己的治理模式。当城市市民已经成为一定程度的自由人的时候，政府的治理也必须以他们是自由人为预设。

　　在一个由自由人组成的城市中，政府制定出正确而可行之立法与决策的难度大大提高了，因为政府面临收集民众高度分散的偏好的难题。单靠政府单方面的科学决策或者调查研究，无法解决这个难题。

　　惟一的出路是民主程序，即让每个群体都有机会参与立法与决策，让其自行表达自己的价值和利益诉求。

　　每个人都有表达和参与的权利，并不意味着每个人的诉求都是正当的。民主意味着总有一些人的愿望得不到实现。那么，究竟谁的诉求该被忽略？既然人人平等，谁也不具有优越性，则不同诉求就必须在民主程序内进行折中平衡，取其最大公约数。

　　这也正是政府发挥作用的地方：立法及行政机构内部专业人员的作用就是理性地对不同诉求进行平衡，使得民意折中的结果，同样合乎理性，合乎原则，而不纯粹是利益博弈的结果。

　　由此可以看出，城市治理的发展方向是近代以来所确立的基本模式：自治。自治并不意味着没有政府。但是，这个政府必须对民众负责，其立法与决策程序必须是自下而上的，各群体市民能够平等而广泛地参与。否则，城市就没有资格说自己是现代的，也不可能有一个良好秩序。

　　(来源：《中国新闻周刊》；秋风)