从江宁区规划管理创新实践看——新市区建设如何填补规划管理“三缺位”

　　日前，在南京市江宁区投资的一个世界著名大企业，依托强大的实力和谈判能力，意欲违背江宁区城市规划，按照自己意愿建设项目。南京市委常委、江宁区委书记刘捍东谈判桌上断然表态：“必须按规划办，否则，我们对你的项目不感兴趣。”江宁区“要维护规划的铁权威”，得到上上下下的一致认同。

　　今年8月开始，南大管理学院杨忠教授带着课题组，深入江宁调查研究4个多月，认

为江宁模式给正在如火如荼建设的新市区，提供了规范化、法治化、高效化规划管理的新思路、新路径。

　　城市规划是各级政府弥补市场不足、平衡市场力量的主要手段。建设部副部长仇保兴曾形象地比喻，市场力量就像火车头，规划就像钢轨，火车动力越强、速度越快，轨道就要越精密，刚度就要越高，否则将会翻车。他一针见血地指出，我国城市规划管理体制存在“三个缺位”：省和地市（州）两级政府对下级城乡规划的指导、协调、监督职能缺位；城乡规划实施过程中，有效的事前、事中监督职能缺位；对“长官意志”、“乱指挥”制约缺位。

　　2002年中央政府颁发《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》，强调“市一级规划的行政管理权不得下放”，要统一上收市辖区、开发区、各类园区的规划管理权。这对制止盲目扩大城市建设规模，搞脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，推动城乡建设健康发展，是非常必要和及时的。但是，老城边上快速发展的新市区在实际操作中出现了别样问题。

　　杨忠教授分析，新市区有这么几个特点。第一，老城发展空间有限，所以必然开辟新市区，新市区的发展会非常快；第二，新市区地域大，比如江宁区总面积1567平方公里，而整个南京主城区才200多平方公里，新市区规划任务非常繁重；第三，新市区脱胎于县，有它原来的定位和历史发展轨迹，成了新市区，要和全市的发展目标相衔接，这里就有个协调问题。

　　杨忠说他们从南到北跑了许多新市区，发现两种情况：一种是规划完全实行集中管理，地方上没了任何事权，也就没了积极性，而市局人力财力都有限，难以熟悉全面情况，规划节拍往往跟不上新市区发展节奏。另一种则仍然保留独立的区规划局，理论上接受市局指导，实际是对区政府负责，因此，与全市总体规划相抵触的事时有发生。他们研究发现，南京市在江宁放出了可以避免以上两种弊端的规划管理新样本。

　　2004年4月起，江宁区规划局办公楼门前挂起了“南京市规划局江宁直属分局”、“南京市江宁区规划局”两块牌子。按照直属分局和江宁区规划局同志的说法，他们“同驻一个屋檐下，同吃一锅饭，同干一件事”。

　　南京市政府2003年决定，对江宁区的规划实行集中管理和授权委托相结合的管理模式。直属分局受理经营性建设项目的《选址意见书》和《建设用地规划许可证》审批，而《建设工程规划许可证》的审批，除需报市政府重大项目规划审批会议决定的以外，由市规划局委托区政府受理。而且，江宁区内省级以上经济开发区和市级重点乡镇工业园区内的各类生产性建设项目，全部委托区政府审批。这样，市局把住了规划权的龙头，江宁区规划局也可有所作为。

　　应该说，规划权分散，江宁是有教训的。江宁2000年拆县建区，2003年以前，全区规划权分属开发区、科学园、建设局，这在当时虽然适应了快速发展的需要，但也留下了一些遗憾：交界之处边缘化；市政设施难衔接；各片区资源难共享……江宁区敏锐觉察这一弊端，2003年果断设立区规划局，扎口管理全区规划。然而，单靠区规划局，在各种利益冲突中，是扛不住诸多压力的。南京市规划局派驻直属分局，靠前指挥，一线监管，零距离服务，不仅从源头上把住了规划关，而且每当规划执行遇到阻力时，直属分局主动挑担子，与区规划局共同研究解决问题的办法，齐心协力化解矛盾，维护了规划的严肃性。

　　委托制，充分调动了区一级积极性，拉长了市局财力人力的“短腿”。每年，江宁区投到规划上的资金都在数千万元。控制性详规是审批项目的依据。去年和今年，该区加大力度，一下编制了19个控规，覆盖面积400平方公里，占全区域建成区面积的80%。明年控规将全覆盖，比全省要求进度提前两年。区规划局50多人，个个精明强干，高效运转，服务前移、重心下移，工业项目3天办结，经营性项目一周一清。近3年，每年审批项目4000个以上，有效推动了江宁又好又快发展。

　　江宁区的规划管理模式合理划分了事权，有效调动了两个积极性。而只有两个积极性，才能科学制定规划，严格执行规划，才能真正填补规划管理“三缺位”。