公用事业市场化及其规制改革

　　记者：20世纪90年代以来，中国城市公用事业初步引入民营经济改革，在纵向结构重组、开放非网络环节、政企分开等方面取得了初步进展，但总体来说，在促进有效竞争与提高效率方面，在规制改革与惠及消费者方面，成效并不明显。中国城市公用事业的现行体制以及尚在进行的改革还存在着哪些亟待解决的问题？

　　廖进球：长期以来，我国公用事业部门的特点主要体现在以下两个重要方面，一是以国有投资为主导，二是以维护大企业利益为导向的规制政策。经过前一时期的改革，虽然地方政府加大了对公用事业的投资力度，也引入了部分民营资本，但投资增长仍无法满足公用事业需求的增长。虽然放松了进入规制，但传统规制的实质并没有改变，与改革相适应的政府规制制度尚未确立，如价格规制、社会性规制并没有进行相应的改革，基本上仍在延续对国有企业的规制政策。同时，政府部门在改革过程中，规制的承诺问题也同样存在。再者，虽然引入了民营经济改革，但改革的深度和广度还不够，尽管这种改革在城市自来水行业起步较早，但在其他行业如管道燃气、管道供热、城市公交等方面改革的步伐相对迟缓。虽然一些地方政府对民营资本进入采取了激励手段，但有关利益各方的利益协调或不被重视或缺乏协调。这种改革不仅与民间投资者相关，而且也会影响消费者及改制企业员工的利益，当然也包括地方政府利益。很显见的一个现实问题是：改革引发的利益冲突与负面效应尚未得到妥善解决。

　　记者：改革过程中的这些问题并不能阻止公用事业改革的继续深入。您认为在进一步改革过程中需要解决的核心问题是什么？

　　廖进球：从各地的实践来看，中国公用事业改革需要解决三大问题。首先是民营企业愿不愿意来，即民营企业经营公用事业的盈利性及公用事业的社会服务性之间的矛盾，这一矛盾解决不好会引发一些社会问题，最终会阻碍公用事业改革。其次是在公用事业领域民营企业进入后能不能呆得住，关键是政府相关政策的连续性问题，不能朝令夕改，这需要提高政府调控市场的能力水平。第三是能否找到一个适当的合约安排，实现对民营企业的激励与约束兼容问题，即既要充分激发企业提高效率的积极性，又要防止企业在市场交易中的机会主义行为。如何解决上述问题，建立一整套具体的、行之有效的制度安排，是城市公用事业改革走向成功之路的关键所在。

　　记者：您前面提到了政府规制的承诺问题，从改革实践来看，大多数的改革都是自上而下或者由政府主导的。您认为在公用事业改革的过程中，政府应该起一个什么样的作用，发挥什么样的职能，是否与其他改革一样，政府也应该起一个主导作用？

　　廖进球：公用事业改革过程中的政府职能是多方面的。首先，政府要提供制度保证。从欧美国家的实践可以看出，政府的第一个角色就是作为准立法者。第二，政府是整个经济运行的看守者，在公用事业改革过程中也不例外。要确保公用事业运行规范、竞争有序、供需平衡、各有关主体利益协调，必须有一个监管者。第三，核心是引入竞争，提高效率，确保服务，现实中的公用事业不是全面实行私有制，而是存在多元产权结构，公有产权和私有产权并存。在这一点上，政府机构与私人部门又是一个竞争者。第四，大家讨论较多的一种方式是公私合作伙伴关系，它是由公共部门和私人部门为提供公共服务，通过正式协议而确立的一种长期合作伙伴关系。在这一过程中，政府机构又成了私人部门的合作者。所以，总体来说，政府机构扮演了不同的角色。问题是这些角色不能由同一个部门来承担，比如，采用公私合作制，同样要求建立符合市场经济规律的第三方监管模式，建立独立的监管部门，在市场准入、价格形成和公共服务义务等方面依法进行监管。

　　记者：目前国内关于公用事业改革的研究，大多从产权（所有制）的角度来分析，认为产权明晰、产权多元化，就可以形成竞争，从而可能导致效率的提高。您对这种研究范式有何看法？

　　廖进球：从对英国改革过程中的所有制、竞争和效率关系的实证研究来看，所有制对效率的关系是可以忽略不计的，也不一定导致竞争。借用所有制（产权）分析框架来解释，会使有些论述显得苍白，这与公用事业的特殊性相关，因为借助私有产权分析框架来研究公有产权，可能是行不通的。我觉得应该从不完全合约和剩余索取权的框架来分析，因为公用事业中的有些合同根本就不能再谈判。电力行业是外资较早进入的行业，但现在可能所剩无几了。根本的分析框架应该是不完全合约范式。这里面必须考虑在什么情况下，剩余索取权是起作用的。