沁阳“超国民待遇”招商始末

　　河南沁阳出台文件，凡客商成为“荣誉市民”可在交通违规、医疗、子女就学方面享有特权，目前国务院法制办正在调查，所有“荣誉市民”证都已被收回

　　■核心提示

　　河南沁阳在2004年实行产业结构调整后，开始加大招商力度，为吸引客商，制定了相关“荣誉市民”的优惠措施。

　　去年，沁阳官员赴京招商引资时，沁阳客商所享受的优惠被媒体曝光，引发质疑，媒体称其为“超国民待遇”。

　　国务院法制办对此事进行调查，称其部分做法已属违规。

　　

　　河南小城沁阳极具招商引资的热情，为吸引客商，允诺了种种“违规”的优惠措施。本报记者 孙旭阳 摄

　　

　　客商江永寿的“荣誉市民”证，现已被收回。

　　

　　对“荣誉市民”的特权出现在政府文件中。

　　□本报记者 孙旭阳 河南沁阳报道

　　马小燕调入沁阳市招商办已有2年。她的主要工作是为市里的“特殊”商人服务，处理他们的种种“投诉”。

　　大多时候，“投诉”的内容是，这些商人的车因违章被交警查扣。马小燕出面，能帮他们将车领回，并免于罚款，“因为他们是沁阳市的荣誉市民。”

　　2004年，沁阳市政府下发了这样一道文件，文件规定，凡是在当地工业上投资500万元以上，或房地产上投资5000万元以上的客商，皆为当地的“荣誉市民”。

　　交通违法时，纠章不罚款，只是这些“荣誉市民”所享受的优惠政策之一。此外，他们的企业在每月1日至25日，可免受任何没有得到市政府特许的职能部门的检查；他们去娱乐场所时，可免受治安检查；并且在就医、子女入学方面，都享有当地市民所没有的优待。

　　去年，沁阳市政府官员来北京招商，该市领导做出的“荣誉市民”的承诺经媒体报道后，引起广泛关注，有人质疑沁阳的做法已属“违法”。

　　“我们只是希望给客商创造一个良好的投资环境。”杨胜利认为，优惠政策表明的是，当地政府的招商善意。他是沁阳招商办主任，也是这些优惠政策的草拟者。

　　杨胜利说，内地很多城市为吸引客商投资，都推出了“荣誉市民”措施，沁阳不是第一家，也不是唯一一家。

　　2006年12月底，国务院法制办开始对沁阳特殊招商政策进行调查，目前，沁阳市所下发的相关文件和已发放的60余张“荣誉市民证”都被收回。

　　小城市的招商冲动

　　沁阳在2003年实行重大产业结构调整，大批污染企业下马，沁阳急需新客商投资新产业。

　　2004年，对杨胜利而言是关键的一年。

　　那年，他从市经贸委调入招商办，荣升为主任。来了之后，他发现，自己所面临的招商引资任务异常艰巨。

　　在2004年之前，沁阳市十几家比较大的国有企业，大部分处于停产或半停产状态。

　　当地最大的企业沁阳市铝电集团，在职员工3000人，因为开工不足，超过一半的工人待业在家。

　　市财政也开始吃紧。一位宣传部的工作人员回忆说，那时要请来访记者吃顿饭，也得思忖再三，请示好几层领导。

　　杨胜利说，其实，这个人口只有40万的内地城市，曾一度是河南省的工业强市，“不过很多都是重污染工业。”

　　沁阳的四大支柱产业分别是，造纸、皮革、造纸机械和玻璃钢。其中，造纸业在鼎盛时，全市共有大小造纸厂128家。

　　“造纸和皮革都是重污染工业。”杨胜利说，造纸厂和皮革厂流出的废水，使得沁阳境内大多数河流难见鱼虾。

　　也就在杨胜利调入招商办的前一年，沁阳开始实行产业结构调整，对污染工业进行严肃整顿。128家造纸企业，被关掉了125家。

　　沁阳急需新的产业、新的投资人。

　　新的投资人从哪里来？这是留给杨胜利新上任后的第一道难题。

　　曾经招商后的“三乱”

　　沁阳曾经和其他内地小城市一样，招商前，地方政府往往显得热情；招商后，乱罚款、乱检查等就接踵而至。

　　杨胜利要开展的招商工作并不容易。

　　在市经贸委工作多年的他知道，内地城市的招商环境不容乐观。“也就是人们说的阴阳脸。招商前，往往显得很热情；招商后，乱罚款、乱检查等就接踵而至了。”

　　在招商前，地方政府会对客商做出一切允诺。有些允诺是在地方政府能力范围之外的。

　　沁阳市紫陵镇力邀一位山西老板来投资钢铁厂，政府向其承诺包办环评手续。山西老板数次得到市环保局的否定答复。由于有地方政府的允诺，钢铁厂依然如期搭建。

　　但运营没多久，厂子就被市环保局取缔。山西老板仅固定资产损失，便超过700万元。

　　杨胜利在招商办了解到，这样的案例不是孤案，甚至已是一种普遍现象。“而更令客商胆寒的是，招商后的三乱：乱收费、乱检查、乱罚款。”

　　黄金图是浙江温州人。2001年，经朋友介绍，他来到沁阳市西向镇寻找商机。镇党委书记刘红记向他承诺种种优惠。于是，他在该镇投资了100多万元的不干胶生产线。机器刚进厂房，鞭炮声犹在耳边，各部门的检查就接踵而至。然后就是两张罚单，一张来自质量技术监督局，1万元；另一张来自消防检查部门，4万元。

　　黄金图说，那些产品都还在调试，并不是用于市场流通的，就遭遇5万元的罚款。今后还会遇到些什么情况，他都不敢去想。

　　百般嫁接出台“荣誉市民”

　　在听取了客商意见并借鉴沿海城市的优惠政策后，沁阳出台了一个自己的招商优惠办法。

　　做过一些调研后，杨胜利发现，要尽快为外来投资者建立“绿色通道”，对税收予以优惠。但这些措施，全国各地都有。而客商资源相当有限，地方上都在争来抢去的，“我们经过研究，觉得招商引资的力度还要加强。”

　　杨胜利想要了解，那些客商究竟还需要政府提供哪些优惠政策，“我们经常和客商开座谈会。2004年，几乎每一月和客商们开一次会。”

　　客商们在会上意见较为集中的有两点。一点是希望交通部门在执法时，能对客商的货车稍微放宽些政策。

　　沁阳市宣传部的一位工作人员说，客商自己的私家车出现违规情况较少，很多情况是他们的货车因超载超速，被交警部门扣罚。

　　客商提出的另一点是希望今后在娱乐场所消费时，对他们的治安检查能宽松些。

　　在沁阳这座小城内，有个中心商业区，每隔百米就能见到一个洗浴中心或商业会所。当地宣传部的工作人员说，客商的到来支撑起了这个城市的娱乐消费业。

　　接着，杨胜利去了江浙一带考察。他看见沿海城市为了吸引客商，在医疗和客商子女入学上都给出了优惠。

　　这一点让杨胜利深受启发。交通、医疗、就学、治安，一个吸引客商优惠政策的新框架在杨胜利脑海中逐步成型。

　　更让杨胜利茅塞顿开的是，他看到很多城市都有对客商赋予“荣誉市民”称号的做法。

　　江苏启东市、淮安市、昆山市、江西省吉安市，湖南的邵阳和湘潭、湖北南漳县、陕西咸阳市，就连河南的鹤壁也有授予大客商“荣誉市民”的规定。

　　这些地方城市都把“荣誉市民”当作对客商的一种精神奖励，伴以少数物质奖励。比如咸阳市规定，“荣誉市民”均可以参加省市有关先进集体、先进工作者的评选，还可免费进入市内各博物馆、图书馆、公园等场所。

　　杨胜利觉得，“荣誉市民”是个很好的承载一系列优惠政策的载体。在这样的一个载体下，他很快就拟好了新的招商优惠办法。

　　“矫枉必须过正”

　　沁阳市委副书记薛勇说，治三乱必须矫枉过正，在这样的背景下，“荣誉市民”的特权出现在地方政府的文件上。

　　杨胜利关于在沁阳开展“荣誉市民”的想法很快得到市府和市委的支持。

　　“什么‘超国民待遇’，对待‘三乱’现象，矫枉必须过正。”沁阳市委副书记薛勇听说记者来采访“超国民待遇”时，一步冲到记者跟前就说，“黄金图两张罚单被罚5万，厂子都开不了门，也不见谁来关注……”

　　薛勇很早就想整顿沁阳的投资环境。2001年时，黄金图在受到政府“三乱”的干扰后，写了一封信给沁阳市委书记。之后，时任沁阳纪委书记的薛勇就带了市纪委调查组人员前去调查。

　　调查后，开出罚单的两个政府部门领导都来到不干胶厂，收回罚单，向黄金图做了解释，道了歉。

　　借着“黄金图事件”，沁阳市委市政府要求市各级党政机关人员，对此展开讨论，每个人都得参加，讨论的主题是“深化效能革命，优化经济发展环境。”

　　但讨论只是停留于口头，而无法形成制度。这次，杨胜利关于“荣誉市民”的想法则可以用制度加以固定和推广。

　　2004年6月17日，杨胜利上交草案后不多久，沁阳市政府就以文件的形式出台了关于“荣誉市民”优惠政策的通知。其中，交通违法和治安检查等方面的“豁免权”都在文件中做了明确规定。

　　之前，沁阳市委为了优化投资环境还成立了“优化经济发展环境办公室”。2004年，优化办又担负了监督“荣誉市民”优惠政策实施情况的任务。

　　沁阳市政府并在2005年7月11日，再次出台文件，强化那些“超国民待遇”的优惠规定。

　　沁阳市归属河南焦作市管辖。2005年，焦作市也出台了《关于授予外来投资客商荣誉市民称号的办法》。

　　焦作市的“荣誉市民”优惠办法与沁阳市相比，少了交通违法只纠章不罚款的条款。但在该办法中做了这样一个规定：凡是“焦作市荣誉市民”，在沁阳，均可享受“沁阳市荣誉市民”的待遇。

　　当其他城市的“荣誉市民”仅仅是一种荣誉，或是一种协调机制的时候，沁阳“荣誉市民”的特权则以一种法律形式被固定在地方文件上。

　　沿海优惠嫁接失灵

　　来沁阳的客商，对医疗、子女就学等从沿海借鉴来的优惠政策，并不感兴趣。

　　“荣誉市民”政策实施了没两个月，杨胜利就发现，那些从江浙城市取回来的经，在沁阳并不怎么管用。

　　优惠政策第4条规定，“持证人直系子女在本市公立幼儿园、小学、初中可自由选择入学，免受借读费；直系子女就读高中，免受择校费；高中阶段转学的免收择校费。”

　　“我们江浙的客商更看好江浙的教育资源。”浙江湖州商人江永寿曾经就有一张荣誉市民证，他在沁阳投资了数千万的化肥厂。他更愿意自己的子女在沿海当地受教育。

　　沁阳市一中是河南省的示范学校。该校新生的择校费以1万元起底。“一中”校长和洪义表示，至今还没有一个“荣誉市民”将子女转入该校。

　　和子女就学同样受到客商冷落的还有医疗优惠。虽然优惠政策规定，持证人在沁阳公立医院就医可免挂号费，住院可优惠50%，但沁阳市大型的公立医院———第二人民医院，其单人病房一天的费用也就10元。

　　“以沁阳市医院的设备和水平，再减免费用，我们也不会去看。”江永寿说自己不会在一座县级城市体检看病的，“至少也要去焦作吧。”

　　在2005年沁阳市政府第二次发布的优惠办法里，依旧将医疗和就学的优惠条款列入了文件中。

　　“有了这些条款，可以更好地营造爱商、安商的氛围。”沁阳市委常委、宣传部长李茂山说。

　　交通特权备受追捧

　　那些“荣誉市民”需求最多的是，自己货车在交通违法后要求招商办协调解决，一郑州交警认为这已属“违法”。

　　优惠政策第3条，关于交通违法的“豁免权”在2004年刚一推出，就在沁阳的“荣誉市民”中引发强烈反响。

　　马小燕原来是沁阳一所小学的老师。2004年，她调入招商办，之后处理的大多数业务都是客商交通违法要求协调的。对此，她已轻车熟路，“只要没有发生重、特大交通事故，没有事故受害者，荣誉市民的车都不会被扣罚。”

　　“这样的规定太荒唐。”郑州市交巡警二大队一位杨姓警官闻听此事，脱口而出。

　　他说，交通法对重、特大交通事故作了明确规定，凡是一次造成死亡1至2人，或者重伤3人以上10人以下，或者财产损失3万元以上不足6万元的事故，都属重大交通事故。

　　那么沁阳“荣誉市民”所享有的“豁免权”也就是，他们可以违法撞伤行人、可以醉酒驾车、可以无照驾车。交警对此都无权执法，因为这些行为都够不成“重特大交通事故”。

　　2006年12月，沁阳市委曾向媒体披露，一位交警因乱停车行为，处罚了一位持有“市民荣誉证”的车主，最后被上级严肃处理。

　　杨胜利认为，这条“豁免权”并未违反《道路交通安全法》。交通法第87条规定，“对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。”

　　郑州交警杨警官指出，“情节轻微”和“非重、特大事故”是不同的概念。

　　而且交警可以对初次闯单行道，或停错车的外地车不罚款，但这并不意味着交警没权罚款，“沁阳市政府干涉交警执法，其实是违法行为。”

　　沁阳市有关部门解释说，“客商比一般人更注意安全，所以都会注意遵守交通，没谁享受这个待遇。”多名客商也表示，他们没在路上用过一次“荣誉市民证”。

　　杨警官根据自己多年的交通执勤经历说，“特权既然存在，就一定有动用的机会。”

　　其他“非正常”优惠措施

　　沁阳除了有“荣誉市民”政策，还有“安静生产日”、“投资失误政府买单”的非正常优惠。

　　沁阳在推出“荣誉市民”政策后，外来资金大幅增长。

　　2004年的市外利用资金是11.2亿，比上年增长了0.2亿。“荣誉市民”执行后的1年里，市外利用资金达到16亿元，居焦作市所辖6县市之首。

　　2006年12月19日，焦作市商务局给沁阳市发来贺电，称赞该市前11个月便利用市外资金19.5亿元，超过全年19.4亿元的计划。

　　对于沁阳招商引资的良好趋势，杨胜利感到很欣慰，不过他认为，这不完全是因为市政府推出的“荣誉市民”所致，市政府在改善整个投资环境中也做了很多工作。

　　沁阳市2005年4月20日出台的《沁阳市鼓励投资优惠办法》规定，每个月1日至25日为企业的“安静生产日”。

　　除税务稽查、食品药品安全、安全生产检查外，其余项目要检查，必须先向该市优化经济发展环境办公室（简称“优化办”）申请，才能在“安静日”后进企业检查。

　　其实“安静生产日”也不是沁阳首创。全国不少地方往往以“十不准”的形式约束职能部门，比如湖北省秭归县，河南省固始县等，都在政府网站上宣传“十不准”。

　　比如，吉林省珲春市的“十不准”就规定，各职能部门不准擅自到生产、经营性企业、公司检查（依法办案的除外），需要检查的，应事先报请珲春市软环境建设领导小组办公室批准后方可进行。否则，视为“四乱行为”，企业、公司有权拒绝。

　　沁阳市优化办的数据显示，自从对客商的优惠办法出台起，已经有7名公务员因此被撤职，4家单位的责任人被诫勉谈话；17名干部被给予党纪、政纪处分。

　　沁阳市商务局局长郭汝星说，除了“安静生产日”，超低的土地使用成本，也是外地客商青睐沁阳的因素之一。沁阳北部与太行山脉接壤，有超过35平方公里的山前坡地，属沙砾地质，不长庄稼，向国家上报时不算耕地，这使占地办厂成本和阻力都很小。

　　按照当地明码标价，投资超过1000万元，政府土地净收益的100%返还给企业；如果高新科技产业投资超过2000万元，更可以按照每800万元/亩地的标准，无偿使用土地。

　　在当地另外一种优惠更具特殊性，一个先开工后被否决的项目，让当地政府埋单120万元。

　　这个项目位于沁北工业聚集区内，之前见诸媒体报道的名字叫做“玉米深加工项目”，也就是一个酒精厂，是个高污染项目。

　　此项目是去年年初，沁阳市从临近的孟州市引进，与山东客商合办。孟州与沁阳同归焦作市管辖。现任沁阳市委书记史全新，在去年5月来沁阳之前，便在孟州担任市委书记。

　　当时上报的项目资金为1.47亿元，沁阳市政府在工业区内，为其批了一块地建厂。按照国家规定，对这样的项目应该实行“环保准入证”，先进行环保评估，通过后方能建厂。

　　但这个项目在没有经过环评的情况下，就开始围墙整地，并挖掘了部分地基沟。

　　最后项目还是被市环保局给否决了。

　　“按照环保法规，遇到这样情况的投资者，应该后果自负。”沁阳市环保局宣传科工作人员说。

　　因为投资者平整土地等前期开工已耗资甚巨，沁阳市政府为了“不伤客商的心”，补偿给对方120万元左右。

　　那么，环评没通过为何急着上马，该项目究竟是哪些部门领导引进的，补偿的决议又是如何在市里通过的呢？

　　在工业区刺鼻的化工气味中，沁阳市政府市长助理、沁北工业聚集区管委会副主任梁发科的回答很简单——“你没有必要知道”。

　　江永寿是生意人，他的看法很直接，无论是“荣誉市民”、“安静生产日”还是什么“超国民待遇”，哪儿的优惠越大，就能吸引更多的商人和资本。

　　“如果没有优惠，我们来沁阳做什么？”江永寿反问记者。

　　国务院法制办调查沁阳

　　国务院法制办江凌认为沁阳招商出现违规现象，目前发放的“荣誉市民”证全部被收。

　　沁阳曝出招商“超国民待遇”事件后，引起了国务院的高度重视。国务院法制办透露，法制办已展开对此事的调查，沁阳当地领导也向上级做了检讨。

　　国务院法制办政府法制协调司副司长江凌表示，自去年9月中旬起，多家媒体报道了沁阳在招商引资过程中，超越法律许可做出承诺之事。“国务院有关领导和法制办高度重视此事，立即展开调查。”

　　“这显示了当地领导依法执政和行政的意识有所欠缺。”江凌说，“部分做法明显属于违法。”而且，“25天安静生产日”等规定，也妨害了政府有关部门依法行使相关职能，落实其执法责任。

　　江凌表示，2006年12月下旬，国务院法制办依法启动了调查程序，河南省政府、焦作市政府和沁阳市政府都很配合。“目前，调查仍在进行中。”

　　同时，江凌从政府法制协调的专业角度分析道，沁阳市政府相关违规文件的出台，也与河南省尚未建立政府规范性文件的制定备案、统一审查、备案审查制度有关。“目前，全国31个省市自治区，只有河南省和福建省尚未完善这些制度。如果有备案审查制度的话，沁阳市便不会发生这种事情。”

　　另据悉，沁阳市主要领导已就此事向上级做了检讨，并被要求配合调查。河南省政府法制办政府法制协调处负责人透露，沁阳市政府关于招商引资出台的各种文件，已被集中收缴备查。

　　“沁阳市的做法，也是出于发展地方经济的好意，只是方式欠妥一点。”该处陈处长表示，在国务院调查结束后，沁阳市有关招商引资的部分规定，将会修订。

　　去年12月28日，在沁阳采访的本报记者被告知，此前约定的对该市主要领导的采访被取消。“被上面批评了，我们压力很大。”该市宣传部一位领导说。

　　沁阳市招商办也向记者证实，元旦前后几天，该市回收了此前下发的各种招商优惠措施的文件，“招商办现在一份也没有了。”大约60张“沁阳荣誉市民证”都已从客商那儿收回。