省管县的实践路径强县扩权

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　　目前我国行政层级包括中央政府、省级政府、市政府、县政府、乡镇政府，共五级，可以说是世界上行政框架层级最多的国家。

　　从现实情况看，行政管理层太多导致中国出现很多问题，诸如财政开支过大、管理效率低下、中央政令下达不畅等。“省管县”是否是改革的必然趋势？

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　　义乌样本———强县扩权试点

　　义乌是小商品的海洋，全球最大的日用小商品市场就在这里。同时，全球60万种日用小商品中52万种商品的定价机制在这里，常住义乌的外商有6000多人。来到义乌，“繁忙、活力”是最先能想到的词汇。整齐的街道，林立的高楼，完善的基础设施，令人难以想象这个地方在行政区划上仍是个县级市。

　　【困局】行政层级限制发展势头

　　义乌人口68万，外来人口达到100万，已经是规模很大的大城市构架，浙江省省委政策研究室财贸处处长方元龙用“就像大人还穿着小孩子的衣服”来形容义乌的现状。除了公检法力量不够外，更重要的是，商业银行不能在县级地区设立分行，海关、检验检疫局、外汇管理局，县一级也都没有。与此同时，义乌的经济实力已经超过了金华，如果不给它更多的权限，将对发展势头强劲的义乌带来很大的束缚和障碍。

　　【破局】经济发展带来扩权冲动

　　目前浙江第三产业的平均比例是40％，而义乌则已经超过了50％，商贸业、服务业、物流业、会展业非常发达，在全国都属前列，但县级市的管理体制及规模远远不能满足这些行业的发展。

　　与此同时，浙江的全面小康水平在2005年已经达到了83.4分，现在浙江是率先实现现代化的问题，现代化就涉及服务业产业高度化、城市化与经济国际化的问题，义乌在这些方面都是领先的，如果获得更好的发展机会，将给地方管理提供一个相当好的范本。

　　【解局】义乌扩权力促县域经济

　　2006年11月底，浙江省第四批“强县扩权”试点公布，义乌成为惟一的试点。

　　“义乌是浙江中部乃至沿海省份国际化程度最高的一个县级市，”方元龙这样评价义乌。

　　“义乌扩权，正是在此意义上的新创举。”

　　浙江省有关部门介绍说，此次试点主要内容，一是扩大义乌的经济管理权限，二是增强社会管理和公共服务职能，三是扩大义乌推进城市化国际化功能的政策权限。

　　方处长表示，浙江省委常委会已对义乌扩权形成决议。赋予它地级市的管理权限，帮助它建设国家在县级市不能设立的机构，比如商业银行分行、海关、检验检疫、外汇管理，其他事权也逐步从金华移出。国家有法律明令禁止的重大事项和规划还是要经过金华的，如果法律规定可以委托的，可直接委托给义乌，不需要经过金华。

　　总结成一句话就是，“一般情况下，地级市就不要干涉县级市的发展。”

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　　浙江模式———“省管县”范例

　　浙江义乌试点新一轮的强县扩权的路径，实际上暗合当前我国改革进入综合配套深水区的情形，不仅侧重经济管理，同时也重视社会事务的理顺，它之所以吸引广泛关注，也正是因为它与“省管县”的讨论合拍。

　　浙江通常被作为“省管县”的成功范例。2005年“全国百强县”中，浙江占去30个，将近1/3。这也意味着，浙江省的36个县和22个县级市中的一半名列其中。

　　【先机】强大的县域经济

　　在很多观察家眼中，浙江省强大的县域经济与“省管县”的体制密不可分，甚至有研究者将其称为浙江的“秘密武器”。

　　上世纪末，浙江出现了县域经济实力超过市的现象，浙江开始用审批权下移等方式给与县级地方政府更多的发展空间。经济学家注意到了浙江省民营经济和草根经济的作用，同时也开始关注政府在这里有什么样的突出举措，“省管县”由此逐步走入学者讨论范围之内。

　　正是省管县的实施，使得10多年来，浙江省财政收入平均每年递增25％，农民人均年纯收入连续17年居全国第一位，城镇居民收入全国排名第一。县域经济GDP已经占到浙江省的70％，成为中国县域经济最发达的省份。

　　浙江省农办副主任、农业经济专家顾益康认为，省管县直接减少了地级市这一中间层级，从而避免了中间环节的“市刮县”和“抽水机”的现象。

　　【财权】市级职权虚化

　　但浙江人却对自己成为“省管县”成功范例的说法不以为然。浙江省很多官员与学者都认为，浙江省目前只是通过把经济发展快的县的财政管理权限拔高，以减少管理层次，虚化地级市的管理权限，但行政体制上并没有拿掉地级市的功能，因此和严格意义上的“省管县”不是一个概念。

　　【人事权】县官省里选材

　　除了财权之外，在人事权方面浙江省也有其特色，县的两个一把手由省里直接任命。宁波大学法学院朱亚芬分析认为，“这样有一个好处是从省里选材，不论是选材面还是质量，都要高于市级选材，这样就给县级带来强大的活力。”而如义乌等地连事权也拥有之后，将取得更多的自由和发展空间。

　　【影响】效仿者众多

　　浙江成为很多省份效仿的对象，从2003年开始，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林、江苏等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。但在效仿过程中，大多数地方的进展并不大。有学者指出，这是因为浙江省省管县财政体制有其历史根源和现实基础。

　　上世纪八十年代初期是一个关键时期。当其他省份纷纷开始撤销作为派出机构的行署地区而实施市管县体制时，浙江却避免了这一做法。虽然当时浙江也很快开始了撤地建市的过程，但并没有把财权人事权交给地级市。

　　之所以会出现这种状况，与浙江当时的现实情况密切相关。当时浙江省县域经济的强劲势头已经显露，到1994年，作为改革开放的成果，仅30个发达县的财政就占到省财政盘子的70％，很多地级市都不如县，比如绍兴市经济实力不如绍兴县，金华市不如义乌等等。

　　经济强县发展越快，在经济事务、社会事务管理中碰到的问题就越多。在这个意义上，浙江省分别在1992年、1997年、2002年三次对经济强县进行了扩权。

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　　“省管县”体制———在博弈与抗衡中成长

　　浙江强县扩权的经验迅速吸引了全国的目光，也以燎原之势在全国被迅速复制。全国有504个县(市)享受了扩权政策，占县(市)总数的1/4强。广东、吉林二省对全省所有县(市)实施省对县的财政体制和强县扩权政策。湖南省对所有88个县(市)推行强县扩权政策。

　　目前全国各地推行强县扩权的路径主要有三种：一是强县扩权；二是省对县财政体制；三是两者共用。总体上看有三大特点：一是政策力度大，赋予县一级与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限；二是覆盖面广；三是推进速度快。

　　市管县之弊 ———市县争利

　　浙江省经贸委副主任周日星总结“市管县”的矛盾，主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，即市县争利，市甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”领导下，县的自主权受限很多；三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。

　　金华市财政局副局长徐德良也坦陈：如果不实行“省管县”，而是省与市、市与县(市)逐层分成的话，市里肯定会“截留”县里的一部分，以用于市政府所在的中心城区建设，落到县里的“实惠”就会少一些。

　　省管县之利 ———缩短“管理链”

　　事实上的政府层级已致使政府“管理链”过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，层层过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付也经常不能准确到位。

　　政府层级减少的最大好处在于可以从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，减少地方政府在政策执行过程中的失误所带来的政策性浪费，增强中央的宏观调控能力。

　　省管县之阻———市县博弈

　　“省管县”，冲击最大的是市一级政府。试点地区出现了一些市对试点做法的抗拒，比如一些省的试点县，就遭遇到了这种状况———省里通知县级领导去开会，县级领导开完会还得到市里进行汇报，使得一些县领导感觉两头疲于奔命。

　　对于省管县以后的格局对县的优势，分析认为，有人事任命、财政分配、金融信贷、项目审批、项目建设优先权，而这些无不牵涉到地级市与县之间的博弈。其中项目审批是省直管的最大意义所在，也成为博弈最多的环节。

　　例如2003年湖北省就下发文件，将239项审批权限下放到大冶、汉川等县及县级市。但有调查显示，在239项事项中，落实较好的只有87项，未能落实的占99项，缺乏可操作性的有27项。

　　对于经济强县，湖北的市县博弈尤其强烈，湖北在尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法吃掉自己所辖的经济强县，变为自己一个区，如黄石“吃”掉了下陆、咸宁“吃”掉了咸安。

　　省管县之探 ———直面艰难

　　【关键】体制改革要配套有很多分析家认为，实行真正意义上的省管县目前还面临着很多的障碍，比如司法制度，中国是省、市、县三级法院制度，如果市、县平起平坐之后，势必面临公、检、法管理体制的相应变化。

　　而对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。

　　“在中西部地区，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确实有现实的困难。”重庆工学院会计学院副教授冯俏彬这样认为。

　　【趋势】管理体制扁平化方元龙认为，从国际上来看，层次比较少、管理体制扁平化是一个趋势；从历史纵向看，我国行政层级一直以三级制为主；从现实情况看，管理层阶太多也导致中国出现很多问题，诸如财政开支过大、管理效率低下、中央政令下达不畅、国家的政策资源流失等。因此大的改革方向还是应该朝减少行政层级方向进行。

　　但因为撤销地市级和增设省数目都将牵涉到很多变革，而在和谐社会成为主流话题的今天，大规模的区划变革容易引发不可知后果，方元龙的建议是，浙江的路子可以参考，也就是先把财权和人事权拎出来，削弱中间环节，削弱地级市对县级的限制。