我国公共安全形势依然严峻 亟待完善两方面管理

　　湖南郴州、衡阳、永州等地出现罕见暴雨，湘江流域一级支流耒水流域出现百年一遇的特大洪水。洪水造成湘南230.2万人受灾，因灾死亡和失踪者现已超过300人……这一幕，是去年7月间“碧莉斯”台风肆虐湖南时的景象。

　　就在同一个月，除“碧莉斯”台风之外，洪涝、风、雹、地震、滑坡、泥石流等自然灾害在我国不同地区接连发生，造成受灾人口14635.1万人，紧急转移安置591.7万人，因灾死亡978人，失踪310人，倒塌房屋59.3万间，因灾直接经济损失688.2亿元。天灾之下值得欣慰的是，中央和省、市、县各级党委政府构建的应急预案体系，在抗灾过程中发挥了实实在在的效用。

　　面对频频发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件的威胁，确保公共安全与应急管理，成为我国政府高度重视的一项政府职能；提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，成为构建

和谐社会的一项重要任务。

　　《瞭望》新闻周刊在调研中了解到，当前中国保障公共安全需要破解的主要难题，在于要以发展中国家的经济实力、社会管理水平，去尽力满足突发公共事件多发背景下、社会发展后更高公共安全标准的要求。

　　公共安全形势依然严峻

　　总体形势趋向好转，实际情况不容乐观，是对我国近两年来公共安全形势的合理评价。

　　2006年7月，国务委员兼国务院秘书长华建敏在《在全国应急管理工作会议上的讲话》中指出，2005年全年发生各类突发事件共计540万起，比2004年减少21万多起；造成大约20万人死亡，比2004年减少了1万多人；直接经济损失约3253亿元，比2004年有较大幅度降低。但华建敏也同时指出，2005年，我国公共安全形势总体平稳、趋向好转，事故灾难和社会安全事件总量有所下降。但是自然灾害和公共卫生事件有所增加，部分地区、部分行业和部分领域的安全形势依然严峻。

　　刚刚过去的2006年的相关数据，也印证了上述判断。这一年，我国各类自然灾害频繁发生，人民群众生命财产遭受重大损失，特别是汛期的几次大规模台风暴雨洪涝过程造成了严重的人员伤亡。据民政部公布的数据，2006年是1998年之后自然灾害造成死亡人数最多的年份，仅第4号强热带风暴“碧利斯”和第8号超强台风“桑美”就分别造成848人和483人死亡。统计全年，各类自然灾害造成的死亡人数达到了3155人。

　　事故灾难方面，虽然2006年安全生产工作取得了明显成效，全国安全生产状况呈现总体稳定、趋于好转的发展态势，全国各类事故同比下降12.6%，事故死亡人数同比下降11.2%。但全年发生的事故总数依然高达627158起，事故死亡112822人。

　　公共卫生方面，多种公共卫生事件威胁着人民群众的生命和健康。目前全球新发现的30余种传染病已有半数在我国发现，有些还造成了严重后果；全国艾滋病病毒感染者已达84万人，居亚洲第二，全球第十四；全国活动性肺结核患者450万人，80%在农村，每年死亡13万人；全国434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万人，其中晚期病人2.6万人。

　　此外，影响国家安全和社会稳定的因素依然存在。清华大学公共管理学院危机管理课题组曾指出，由于改革已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，从而形成诸多不稳定因素。

　　满足社会更高要求

　　“安全问题”是人类社会中长期存在的一种普遍现象。在我国公共安全形势趋向稳定的同时，社会的进步也对公共安全提出了更高的要求，满足这些新的要求成为各级政府面临的新挑战。

　　中国人民公安大学王彦吉教授认为，改革开放后相当长的一段时间内，人们对经济的发展、科技的进步、生活水平的提高等方面的追求，远远大于对社会负面问题的关注，安全感并不是一个显著的社会问题。但随着经济的发展和社会的进步，人们对社会发展和人类幸福的认识进一步升华。其中一个重要热点，就是对公共安全的认知和感受。

　　清华大学城市规划设计研究所公共安全研究所所长顾林生也认为，随着社会的发展，行政服务的重心从重视为经济发展服务转向为居民创造良好的生活环境。所以，确保公共安全在我国的政府行政，特别是地方行政中将占越来越重要的地位。

　　与此同时，党中央、国务院对于公共安全问题的关注程度也在不断增加。一个例证就是，中央社会治安综合治理委员会、公安部已经委托国家统计局在全国范围内组织过六次群众安全感调查。

　　顾林生分析说，人民群众对公共安全要求的不断提高，以及我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，社会财富集聚程度高、各种矛盾复杂多发等因素，都对政府管理提出了更高的要求。

　　从政府管理的角度看，目前有两大问题亟待解决。

　　其一，政府责任应从单纯防灾减灾扩大到灾害期间维护社会正常运转上。

　　近几年来，新的公共管理理论与自然灾害学的结合，使传统的防灾减灾和安全的概念、范畴和目标发生了变化。“灾害”和“灾难”等纯自然和技术性的概念，被“公共危机”和“突发公共事件”等公共政策概念所包容。

　　因此，政府在处理突发公共事件的过程中，如何在保护公民的生命和财产安全的同时，维护政府的运行功能和公信度、维护非正常状态下的社会正常运转和公民的基本权利和自由、保护公共财产等，成为必须面对的问题。

　　其二，政府运行和管理的系统性、综合性程度需大大提高。

　　早在2003年，经合组织在《21世纪面临的新风险∶行动议程》中，就已经提出了“系统型风险”的概念。这一概念强调在现代社会中，要害系统在未来可能变得更加脆弱，成为影响21世纪的经济与社会发展的主要问题。因为卫生、服务、运输、

能源、食品和供水、信息和电讯等领域的要害系统，有可能遭受单一或一连串灾难性事件的严重破坏，从而导致整个社会陷入瘫痪状态。

　　现代社会的系统型风险提醒我们，在分工越来越细的现代社会管理中，跨部门的人员、信息、物资的整合也越来越重要。防范风险和防灾减灾不只是防灾减灾部门和应急管理部门的专业工作，而是整个政府部门必须参加和负责的重要行政事务之一。

　　从上述两个目标看，我国政府在应对突发公共事件时的反应能力，还存在很大的提升空间。

　　一方面，在规划、设计、建设、管理、处置、监督等过程中，政府部门普遍还是各自为政，难于整合。例如，各类规划缺乏协调统一和公共安全意识。其一，各种防灾减灾规划还是仅限于考虑本部门、本领域的专业规划，很少考虑与其他灾种的整合和协调。其二，非公共安全领域的规划缺乏公共安全和应急处置的理念，“寓危机处理于常态运行中”的理念没有落实。比如，一些地区的教育发展规划，仅仅强调了学校教学设施的建设，对于学生应急避难疏散通道、学校作为应急避难场所功能等方面的建设很少考虑。

　　另一方面，全民参与不足的问题依然存在。所谓全民参与，是指全民参与预防教育，参与规划和预案的编制，建立防灾的自主组织、加强社区建设。联合国在1998年提出的“在21世纪建设更安全的世界”的三大战略之一就是“从强调政府的作用到重视推进建设灾害应对能力强的社区”。2005年联合国减灾大会也提出，“在所有的社会阶层，特别是在社区建立防灾机制和提高防灾能力”。但是，我国各级政府在制定各种公共安全规划和制度中，缺少公民代表的参与。

　　全民参与缺失所造成的问题，在各个方面都已表现出来。在生活方面，大部分群众还是缺少安全生活和防灾减灾的基础知识；在生产方面，缺少有关安全生产和防灾减灾的基本安全操作规则和程序；在市场经济运行中，经济利益诱惑冲动大，企业在公共安全方面的社会道德和社会贡献严重落后于发达国家等。

　　顾林生认为，目前公共安全领域存在的地区差距明显，社会保障体系薄弱等问题，也是我国应对公共安全事件的薄弱环节。

　　其一，地区差距明显。沿海地区和大城市的公共安全保障能力较强，农村和落后地区的安全保障和防灾减灾能力则相当滞后。例如，数据显示，中国近70%的火灾和60%的火灾死亡人员发生在农村。可是现在农村对火灾几乎处于不设防状态。村里没有专业消防力量，着了火只能叫消防队从县城赶来。由于路远，往往是消防队尚未赶到，损失已经形成。此外，对于

地震、洪水、滑坡、泥石流等灾害以及公共卫生，农村也几乎处于不设防状态。

　　其二，社会保障体系薄弱，全民保险体系有待建立。目前，以政府为主的应急管理体系发挥了很大的作用。但是，光靠政府的行政管理和财政负担是有限的，建立国民从出生到死亡的各种医疗保险、伤害保险、工伤保险、灾害保险、旅游保险、财产保险等各种保险制度已经成为当务之急。

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