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领导干部决策中的法律思维http://www.sina.com.cn
2007年01月31日11:48 《决策》杂志
-刘哲昕 对于一个法治社会而言,领导干部的主要职责在于解决矛盾、平衡利益,同样地,法律的主要功能也正在于解决矛盾、平衡利益。因此,领导特质与法律特质具备天然的适配性,法律学科从来就是一门领导学科。 中国领导干部 专业背景的四次演变 在西方发达国家的政治系统中,法律专业背景出身的政治家往往占据了大多数。据统计,美国战后65%以上的总统和国会议员都具备法律专业背景,而且这种趋势目前还在加速。当一个社会如此大规模地选拔具备法律背景的人才担任领导人时,其背后一定折射着这个社会对法律的一种深刻的需求。换句话说,这个社会看中的是这些领导人身上所具备的深刻的法律思维。 我们知道,专业背景对于一个人的社会人格影响至深。专业背景是一种思维习惯,一种路径依赖,是一个人分析问题和解决问题的主要依凭。正因如此,一个社会对于领导干部专业背景的选择,往往折射出这个社会需要面对和完成的主要战略任务,而随着一个社会的转型和发展,领导干部的主要专业背景也会随之渐渐演变。 中国领导干部的主要专业背景将很可能会经历“军事—工科—经济—法律”四个阶段的演变。应该说这是具有历史必然性的:为了挽救一个处于存亡之际的民族,人们需要具备军事才能的领袖;当国家进入从无到有的大建设时期,工科出身的领导人将从火热的建设事业中脱颖而出;当市场经济大潮大举来袭时,深谙经济管理之道的专家必然会走上前台;而当社会的经济活力已被充分调动、经济总量达到相当规模的时候,单纯的增量不再是最重要的,社会更为迫切需要的是一套稳定和公平的规则。在这种时候,具备深刻法律思维的政治家将拥有独特的专业背景优势。 客观地看,由于国情的复杂性和特殊性,中国当前应当处于后三个阶段交织的状态中。但是认真分析仍然可以发现,目前第二阶段正在逐步完成向第三阶段的过渡,形成以第三阶段为主的态势,但是第四阶段也已经崭露头角并对第三阶段形成一定的补充。随着时间的推移和法治社会的逐步建立,中国的领导结构将不可避免地走向第三、第四阶段并重乃至于第四阶段为主的时代。这虽然需要一个较长的历史过程,但其基本走势应该是不可逆转的。 法治是一门艺术 在法治社会中,法律就是不同利益群体在共同价值目标之下的一种正和博弈,每一个法律制度都是一个经过充分博弈的均衡解,是一定时期和一定条件下社会矛盾的最优解决方案。人们之所以将这种解决方案上升为法律,就是力图将这个最优解决方案迅速稳定化和普适化,并以国家强制力为其背景,从而节约社会无数次重复博弈的成本。 正如战国时期的法家代表人物商鞅所说的那样:“一兔走,百人逐之,非此兔可分以为百,由名分未定。夫卖兔者满市而盗不敢取,由名分已定也。”法律的要义就在于定分止争,提高社会生活的确定性,法治就是一门关于社会生活确定性的艺术。 然而在当前社会生活中,我们却经常面临着因法律规则的缺失、不公正或不执行而带来的不确定性风险,从而诱发了比比皆是的重复博弈现象,造成社会成本的巨大浪费。 比如当前全国普遍发生的 城市建设拆迁难问题,实际上就是一种因确定性欠缺而诱发的成本巨大的重复博弈。无须讳言,在过去相当长一段时间里,许多地方在城建拆迁中存在着因补偿不足而损害群众利益的现象。然而根据调查,目前许多相对发达的地方对拆迁的补偿标准已经相当合理充足,但是拆迁却遇到了越来越大的阻力和困难。这一方面固然是因为群众的权利意识的增强,另一方面也与补偿标准执行过程中公正性和透明度的缺乏有着极大的关系。根据对 长三角某一特大型城市的一项调查显示,在一次对该市某区同一地块的拆迁补偿中,第一户搬迁的群众获得了13万元的补偿款,而最后一户搬迁的“钉子户”在面积相当的情况下,最后竟获得了180万元的补偿。很显然,当人们普遍不再相信第一户搬迁与最后一户搬迁所得的补偿是一致的时候,本意在于双赢的城建拆迁自然会跌入一个诱发人们进行重复博弈的双输困局。而如果当初我们的领导干部在面对和处理这类问题时能够多一点法治的思维,多一分公正的意识,及早建立起一个稳定、公平并得以严格执行的规则,我们其实无须付出如此巨大的社会成本。增强法律思维不仅有利于降低社会管理成本,而且还有利于提高行政运行效能。比如在日常工作中,许多领导干部往往苦恼于无穷尽的文山会海。实际上众多文件和会议恰恰是人治体制的基本特征之一。文山会海的主要功能有二:其一是传达上级精神,其二是协调内部工作。而这两点恰恰是一个体制严重缺失法律制度的表现。因为只有尚未形成自身运行秩序、尚未达到自组织水平的系统才需要不断地发出新的控制指令来实现对系统的控制,也只有尚未将各种工作机制常态化、各部门职责不清的系统才需要不断的协调来实现系统的运行。 文山会海暴露出我们对于社会系统和行政系统的管理水平都远未达到高级阶段,克服文山会海的根本出路也在于法治。因为只有实现了一个社会的有序运行,各部门各司其职、守土有责,领导干部才能真正从人治体制所必然带来的文山会海中彻底解放出来。 对于一个社会及其领导而言,法律本质上并不是一种外在强加的约束,而是一种内在自觉的需求。在我国走向法治的征途中,领导干部的法律意识具有举足轻重的作用。各级领导干部应当加强法律思维的培养,善于运用法律的思维方法来认识当前面临的许多问题。 法律的限度 任何事物都是一个有限的范畴,都会有他自我不可超越的限度,法律也一样,法律限度可以分为外在限度和内在限度。 作为一种社会治理的手段,法律不是一种直观的事物,它是隐藏在内容之后、渗透于生活之中的一种思维方法。法律的魅力就体现在如何实现对社会生活内容的高效、有序以及可持续的组织和安排之中。正因如此,如果法律丧失了对社会生活的敏锐观察力以及对社会价值体系的良好吸收力的话,法律的生命也必将渐渐枯萎。弗洛伊德的“镜子理论”认为,法律并没有独立自主的内容,它只是反映社会的一面镜子,其方方面面都是由经济和社会决定的。从这个意义上说,法律的这种外在决定性不是法律依靠自我加强或自我完善就可以消除的,因此可以称为法律的外在限度。 当前我国的法治建设还相对偏重于对法律本身的建构,忽略了对法律所依存和面向的社会本身的研究。这种法治建构方法将不可避免地遭遇法律外在限度的困扰而流于形式。换句话说,过去我们用了太多时间研究法治的“种子”,现在该是加强“土壤”研究的时候了。 除了外在限度外,法律还具有内在限度,也就是依靠法律规制无法解决的人们行为的深刻自觉性问题。比如德国人以精益求精闻名,他们的这种态度决非制度规范所能单独创造,它的背后闪耀着德意志民族执着严谨的文化精神。有位学者曾这样比喻那种融入血液之中的文化力量。他说,四川的小孩哭了,给他一个辣椒就不哭了,而德国的小孩哭了,给他一个齿轮就行了。 我们相信,只有当这种发自内心甚至于本能的深刻自觉性发挥作用的时候,一个人才会调动起他最大的潜能,去工作,去生活。一个人如此,一个民族如此,一个法治社会当亦如此。在这个层面上,法律制度是无法与文化比肩的,因为那份散落在纷繁杂乱的细节之间的自觉性决不是制度可以顾全的。如果法律制度真的企图进入如此细小的领域施展激励和约束的法术,它必将为高昂的监督成本所压垮。一套完整高效的法律制度可以为社会提供一份稳定的预期、一份基本的保障和一份有效的约束,而一种广受认同的文化则可以将这份预期、保障和约束升华为一种习惯、一种自觉和一种自由。在建设法治社会的进程中,必须深刻认识法律思维在管理社会方面无可替代的独特魅力,并正确认识和处理法律本身存在的限度。■
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