上海频推社保新政：强势政府转型推动行政改革

　　“刚刚过去的一年，对上海来说是不寻常的一年。”这是中共上海市委代理书记、市长韩正在2007年初上海“两会”上的总结，也可谓上海人乃至全国所有关注上海的人们的共同感受。

　　2006年7月，上海劳动和社会保障局局长祝均一接受调查，拉开了新中国成立以来最大社保资金挪用案的调查序幕。其后，上海就一直处于全国乃至世界舆论的风口浪尖。至9月下旬，原上海市委书记陈良宇严重违纪受查，成为当年度最能拨动人们敏感神经的政经议题。其间又有一系列高官巨贾纷纷落马，随之而来的是大规模的人事更替。直至半年后的今天，余波仍未平息。

　　韩正在“两会”期间之语，带动了参会代表、委员们的积极建言。从社保资金管理到大型工程招标，由行政改革到经济转型，社保案为这个中国内地经济最为发达、国际化程度最高的城市提供了一个难得的反思机会。

　　反思仍需继续

　　上海社保案的主要案情，如韩正所透露，自2002年四季度起，上海社保资金发生了第一笔挪用；此后两年内，共七次挪用社保资金总计34.5亿元，经委托贷款转给上海民营企业福禧投资董事长张荣坤，作为其自有资金；至2006年7月社保案案发，本息37亿元分文未还。

　　从已知的情况看，上海社保案暴露出的漏洞并不隐蔽，问题并不复杂。对于社保资金的投资范围和管理模式，中央早有系列法规及政策规定，但过去形同具文。

　　在社保案案发前后，上海市政府宣扬的政务公开及行政体制改革，也多流于形式。

　　早在2003年6月，上海在国内率先实行新闻发言人制度，宣称其目的是促进政务公开和信息披露，以满足社会的知情权和监督权。至2004年，上海又推出打造“透明政府”的行政体制改革，政府15个部门开始信息公开，一度誉满全国。

　　然而，社保领域已经暴露的多年来官商勾结、违法违规乃至犯罪之举，在上海市各部门内部既未遭到抵制，更谈不上信息公开和透明行政。社保案案发后，原本每周一次的上海市新闻发布会已经数月未开，上海本地媒体对此也鲜有报道。

　　韩正在上海“两会”期间宣布，张荣坤所挪社保资金已全部追回；会上仍有代表、委员指出，政府对社保案查处情况的公开范围尚有保留。一位来自工商联的政协委员表示：“我们从其他渠道了解到，社保资金还存在其他拆借行为。”

　　社保案案发后，上海频推社保新政，先是为高龄无保老人送保障，后又施行《上海市社会保险基金财务管理办法》，并宣布将组建社会保障监督委员会。上述新政固然是亡羊补牢，但具体成效尚待观察。

　　诸如社保基金管理办法和社保监督委员会，全国各地早已施行，但违规现象依旧，可见立法并不意味着一切。另外，劳动和社会保障部在2006年9月下令，各地社保局需在2007年底前将

企业年金交由市场化中介运作。上海官方则披露，上海社保局将选择在沪的金融机构及大型企业共同出资，组建一家企业年金管理机构，整体接收原由上海社保局下属事业单位经办的企业年金，可见政府仍不愿完全放弃对企业年金的控制权。

　　韩正在上海“两会”上称，社保案“暴露出我们在制度上有缺失，管理上有漏洞，监督上有缺位”。此番总结不可谓不深刻，而上海对社保案的反思仍需继续深入。

　　“刮骨疗毒”

　　上海社保案牵连出的官员中，最引人注目的是原上海市委书记陈良宇。据新华社报道，陈良宇涉及违规使用社保资金、为一些不法企业主谋取利益、袒护有严重违纪违法问题的身边工作人员、利用职务之便为亲属谋取不正当利益等问题。

　　据上海市检察院披露，上海社保案涉及多名领导干部受贿索贿，其中上海市管干部11名，其他涉案社会人员十余名。

　　上海市检察长吴光裕在上海“两会”上透露，上海市检察机关以涉嫌受贿罪对多人立案侦查，包括上海工业投资(集团)有限公司原总经理王国雄、财务部原经理李易曾，华安基金原总经理韩方河，上海市国资委原副主任吴鸿玫，上海电气资产管理有限公司投资部原副部长程彦敏，上海电气(集团)总公司原财务总监徐伟，上海市房管局土地利用管理处处长朱文锦等。

　　据此前公开披露，接受调查者还有上海市委原副秘书长孙路一，上海社保局原局长祝均一，宝山区原区长秦裕，上海市国资委原主任凌宝亨，上海电气原董事长王成明，上海电气原执行董事韩国璋，新黄浦集团原董事长吴明烈，上海国际赛车场有限公司原总经理郁知非等等。

　　这一系列涉案者关系错综。如郁知非2001年底辞去申花足球俱乐部董事长后，其接任者即为王成明；而王成明亦曾担任华安基金董事长，与韩方河共事有年；吴明烈早年为黄浦区

房地产管理局局长，后由新黄浦置业董事长改任华闻控股副总裁；陈良宇之子陈维力曾任申花俱乐部副总经理，后任华闻控股旗下的中体传媒有限公司总经理。上海国资委一位人士曾就此评论：“这个圈子并不大。”

　　围绕这个圈子，发生了一系列黑箱运作，其基本线路可归纳为：政府主导大型项目或优良资产的招标转让；社保资金通过委托贷款为商人垫资；拥有政府背景的企业凭空获得项目合同或优质资产。

　　以2002年3月福禧投资以32亿元获得沪杭

高速公路上海段30年收费权为例，此次路权转让事发突然，所谓“竞标”事前毫无声息，事后亦无公开资料证实，暗箱操作明显。

　　又如2004年上海电气改制上市，福禧投资作为发起人持股10.54%，但近10亿元的股权款“欠交”至今。

　　有关部门至今不曾披露上述交易内情，但其共同买家均是一度扬名上海滩的“神秘富豪”张荣坤。如今人们已知，其财富源头不过是违法拆借的社保资金，以及近百亿元之巨的银行贷款。

　　张荣坤的乍兴与忽亡，令人联想到曾经的“上海首富”周正毅。同为崛起于闾巷之间，均显神秘而低调。从周正毅到张荣坤，从房地产到高速公路，“问题富豪”们的发迹史正是官商勾结的鲜明写照。

　　强势政府转型

　　运用政府之力，将多家企业捏合为集团，已成上海经济的一大特色。进入21世纪，上海在2003年把上海一百、华联、友谊、物资四大集团重组为全国最大的商贸集团——百联集团；2006年，又把农工商等五大食品集团整合为光明集团。

　　这种行政色彩浓郁的资源整合方式，已日显局限性。总资产达700亿元的百联集团规模虽居全国第一，但成立三年来，每年净资产收益率都在下降。光明集团原有的五家公司资产结构庞杂，跨越多个行业，其整合难度更甚于百联集团。目前上海大型国企的领导人行列中，不乏局级乃至市级领导的身影。

　　政府掌握资源过多，而监督力量又显薄弱，极易滋生腐败。与之相关的另一个现象，则是上海私营经济生存空间狭窄，实力强劲的民营企业在全国屈指可数。

　　政府强势主导的经济增长模式已有隐忧。学界曾把上海的经济增长模式形象地称之为“起吊机经济”——通过修桥、修路、盖房子的固定资产投资拉动经济增长。这种通过外延资金投入的经济，并不能完全激发其内在有效的投资需求，一旦投资放缓，发展也就受影响。

　　早在2004年2月，上海市长韩正在出席上海政协会议时即坦承，他注意到不少传媒将上海缺乏企业家的原因归结于“政府太强”，今后希望通过“强势政府+强势企业”，形成上海的“强势经济”。

　　时至2006年3月，韩正又到上海市社科院布置下13个课题，探讨上海前15年的高速增长是否能延续，已表现出其对政府主导经济的模式有所反思。

　　2007年1月28日，上海十二届人大五次会议上，韩正在政府工作报告中称，“政府部门直接或间接干预企业具体经济活动的情况仍然存在，有些方面还在用行政手段代替市场机制配置资源，有的政府部门职能转变相对滞后，社会管理和公共服务的力度需要加强。”

　　这是上海市政府第一次正面反思强势政府的弊端。由强势政府转变为“小政府”，由全能包办变成公共服务，当是政府职能转变的方向。□本刊记者 胡润峰/文