失地农民 路在何方

　　　　本刊记者/胡媛

　　自上个世纪90年代以来，随着城市化进程的加快，大量农村土地被征用。据估计，从1987年至2001年，全国至少有3400万农民完全失去土地或部分失去土地；如果考虑违规占用耕地，失地或部分失地农民的数量可能高达4000～5000万 人。

　　虽然在征地过程中，政府采取了一系列措施保障失地农民的生活和发展问题，但是由于城乡二元结构及身份的边缘性，大多数失地农民处于“种田无地、就业无岗、社保无份”的状态，由此引发一系列的社会问题，影响到城乡社会稳定。

　　在这些问题中，失地农民的社会保障问题尤为突出。针对这个突出问题，本刊记者采访了中国人民大学社会保障研究中心的杨立雄教授。

　　“从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。”杨立雄教授告诉记者。

　　残缺的失地农民安置方式

　　问：失地农民缺乏社会保障的根本原因是什么呢？

　　答：主要是因为土地制度、土地管理体制、安置方式等方面的缺陷。我国实行的二元土地所有制，造成农村土地集体所有权不完整。这种体制带来的弊端：一是政府的征地行为缺乏有效约束；二是对失地农民的补偿标准过低。

　　安置方式的单一性也是造成失地农民缺少社会保障的一个重要原因。对失地农民安置一般有货币安置、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保障等形式，其中货币化安置比例占80%以上。

　　相关的调查中发现，对于征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补偿费分配比较混乱，往往有失公平。在分配的比例上有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年；在发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按被征用土地面积分钱，有的征到谁家的土地钱就归谁家所有，没有征到的就分文不给。即使按照常住人口分钱，也要涉及有田无户口、有户口无田、无田也无户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等问题，情况也比较复杂。

　　问：不少农民反映，征地补偿款集体留用所产生的后果更为严重。

　　答：一般村民对于村里留下部分补偿款用于村道建设等集体公益性事业，或者发展壮大集体经济多半没有什么意见，但是，由于留村的征地补偿款份额较大，有的还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，少数村干部借手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。有的村办实体无一能为集体经济增收，用于投资的巨额土地补偿款基本上全打了水漂。村民认为，不是村办企业不赚钱，而是赚的钱甚至连同企业本身都进了少数村干部的口袋。

　　问：您能介绍一下“货币安置”的有关情况吗？

　　答：目前，货币安置主要还是一种生活指向性的安排，而非就业指向性的安置，在农民因征地而失去土地的社会保障权利后，重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题很容易就凸显出来。其他一些安置方式也很难保障失地农民的可持续生计问题。

　　针对这种情况，“土地换保障”的安置方式便成为一种流行话语，即在现行政策空间下，对现行征地补偿安置政策进行微调，明确补偿安置费用主要用于失地农民的就业和社会保障。这种安置方式已在部分农村开始实施，如山东省烟台市实施了“换养工程”，对失地农民实施基本养老保险、

医疗保险和生活补助，以土地换保障。上海市政府发布的《上海市小城镇社会保险暂行办法》，规定征地安置补助费应当首先用于解决被征地人员的社会保障问题，即被征地人员的安置补助费应当首先用于缴纳不低于15年的小城镇社会保险，其本质就是一种“土地换保障”模式。

　　建立统一的社会保障制度

　　问：对失地农民应该建立何种保障模式比较合理呢？

　　答：目前有两种流行观点：第一种观点认为，由于失地农民所居住的社区大多还是沿用农村的旧模式，失地农民的生活习惯和生活方式一时难以完全改变，市民意识还比较淡薄。因此，对失地农民，应设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案， 解决失地农民的“生有所靠、病有所医、老有所养”等问题。第二种观点认为，失地农民应该纳入城镇职工的社会保障体系之中，享受与市民的同等待遇。

　　问：各地一般会采取哪种方式呢？

　　答：从各地的实践看，基本上采取了第一种观点的做法，即为失地农民建立独立的社会保障体系。不过，各地的做法有所不同，形成了不同的模式。

　　浙江省采取分类保障的做法，对征地时未达到劳动年龄段(16周岁以下)的人员，已享受城镇职工基本养老保险的人员，一次性发给征地安置补偿费；对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障；对征地时属于劳动年龄段内的人员，保障重点是促进就业。

　　江苏省太仓市的做法类似于浙江省的做法，把需要安置的农业人口划分为三种安置对象，即被抚养人(16周岁以下)，剩余劳动力(男性16～60周岁，女性16～50周岁)和保养人员(男性60周岁以上，女性50周岁以上。残疾人员则不受年龄限制)。对于被抚养人，采取一次性货币化安置方式；对于剩余劳动力，采取一次性货币化安置方式；对于保养人员，采取商业保险法安置方式。

　　河北省石家庄市在建设高新区的过程中建立了独立于农村社会保障体系和城镇社会保障体系的失地农民社会保障制度，保障项目包括养老保险、残疾保险和最低生活保障制度。

　　上海在浦东实施“征地保障”安置模式，即“经济补偿+社会保障+就业服务”，形成浦东特有的、以“征地保障”为主体的、可供征地劳动力自愿选择的多渠道安置方式。浦东的“征地保障”把就业和保障相结合，由征地安置单位提供养老、医疗的基本社会保险，并给予一次性的经济补偿，不再安排工作岗位。浦东的社会保障具有典型的二元性，处于城镇保障和农村保障之间。

　　重庆市规定，男满50周岁、女满40周岁的农转非人员，经本人书面申请，土地行政主管部门可将该农转非人员的土地补偿费、安置补助费全额或者半额交由中国人寿保险公司重庆市分公司办理储蓄式养老保险。政府保证失地农民养老保险利率达到10%，差额部分由财政局从征地统筹费中支出。这种保障制度具有商业养老保险和社会养老保险的双重性质。

　　问：您如何看待几种模式呢？

　　答：以上几种模式符合失地农民的基本特点，因而在现在具有一定的可行性。但是，这些模式均不符合中国未来社会保障制度的发展方向。城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%。社会保障体系的城乡二元体制造成的一个后果便是社会公正的丧失，人为地拉大城乡之间的差距，造成管理上的不便。

　　我国社会保障改革方向应该是向建立统一的社会保障制度迈进，使社会所有成员共同分享社会发展的成果，而不是变得更分散，更“马赛克化”。因此，建立失地农民社会保障制度完全可以化复杂为简单：要么将其纳入城镇职工社会保障体系之中，逐步缩小农民的规模，使更多的公民分享社会进步的成果；要么使其成为农民，纳入农村社会保障体系，前提是建立和完善农村社会保障体系。

　　问：如果由您来设计，最佳方案是什么呢？

　　答：将农民纳入城镇职工社会保障体系之中是当前绝大多数地方政府的首选。具体来说，做好失地农民的社会保障应主要做好四项工作：

　　一是将失地农民纳入城镇基本养老保险范围。政府在进行土地补偿时，按年龄不同进行折算，将其中一部分补偿款缴入养老保险基金，失地就业的，按城镇基本养老保险办法继续缴费；失地后未就业的，按城镇灵活就业人员缴费办法缴费。

　　二是将失地农民纳入失业保险范围。在进行征地补偿时，政府按失地农民年龄一次性缴纳失业保险金。失地后就业又失业的，按城镇职工失业保险办法实施。

　　三是建立失地农民培训基金。在进行征地补偿时，政府按失地农民人数缴纳失地农民技能培训基金，主要用于青壮年失地农民的技能培训，以便在失去土地后能顺利地找到新的工作。

　　四是将失地农民纳入城镇居民最低生活保障范围。这是失地农民的最后安全网，是他们赖以生存的最重要的保障，其资金来源于财政。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2007年2月下半月刊)

　　

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