中国人竞选国际组织高官解读：政府外交总动员

　　包括联合国及其所属专门机构在内的国际政府间组织是非常重要的多边外交舞台。一年多来，中国在联合国专门机构的高层职位竞选中接连实现历史性突破。要正确理解这些突破的动因和实质，似应将之置于中国整体外交语境下进行研读。

　　得到中国政府高调支持的陈冯富珍当选世界卫生组织(WHO)总干事，“开华人主政国际组织先河”，成为中国2006年多边外交胜利的一面旗帜。

　　但是，这并不是中国人第一次参选并取胜的国际组织高层竞选。一年前，中国教育部副部长章新胜竞选获胜，就任联合国教科文组织(UNESCO)执行局主席；在陈冯当选第二天，即2006年11月10日，国际电联(ITU)选举中国籍的赵厚麟为副秘书长。

　　只不过，他们远不如陈冯当选那么广为人知。

　　中国在联合国系统的重要举动，除了提升对国际制度的参与这种实质意义之外，更有强烈的象征意义。自1972年恢复联合国席位以来，中国除因政治因素非竞选就任过联合国副秘书长等职位外，从未参与联合国及其专门机构的高层职位竞选。但在2005年10月之后的一年中，中国就一举赢得三个联合国专门机构的高层职位。

　　于是，各种疑问随之而来：这究竟是三个孤立个案，还是中国在总体外交战略布局下所走的三步连环棋？

　　无论答案为何，影响已然产生。中国在国际组织高层竞选中三战三胜的100%成功率，已引起主要竞选对手日本的瞩目。加之近年日本大规模出手“争常”的失败，中国参与国际组织高层竞选势必引起日方更深的关注。

　　中国表达对UN专门机构的认同

　　联合国教科文组织、世界卫生组织和国际电信联盟，都是联合国专门机构，除机构性质相同外，这三个组织根据其组织法的规定而采取的管理框架也基本相同：通常采用“三层治理”方式，即主要机构分为议事与决策机构(会员国大会)、执行与主管机构(执行局/执行理事会/行政理事会)、行政和管理机构(秘书处)。

　　其中议事与决策机构多是1~5年召开一次会议；执行与主管机构在两次大会之间根据授权代行权力，每年开约1~2次会议；秘书处为常设机构，秘书处总干事(或称秘书长)为负责人。执行与主管机构负责人的任期约为总干事任期的1/2。

　　根据《联合国教科文组织组织法》和《世界卫生组织组织法》的规定，执行与主管机构负责人和秘书处总干事/秘书长的选举，都是由执行与主管机构负责提名，并交由会员国大会审批。由于所谓提名是1名人选的最终提名，所以激烈的竞争在执行与主管机构的提名会议上展开。因此，重要的竞选和拉票工作对象并非是全体会员国，而是各位执委。

　　而国际电联情况则不同，是由会员国大会负责秘书长和副秘书长的选举。

　　为什么中国选择参加专门机构的竞选？有学者认为，“专门性国际组织往往不涉及国家利益方面的激烈冲突，它主要为技术、科教、卫生、度量衡、关税等各个方面的合作提供了便利”。由此来说，中国选择参选的是低烈度国际组织。而中国选择这三个联合国专门机构进行突破，还有这样一个理论因素：国家参与国际组织/国际机制的本质，是对后者角色的理论认同。

　　对中国人参选国际电联，一名美国中国问题专家认为，“国际电联强调国家权力的重要性……国际电联在和中国的交往中，它所遵循的原则与中国政府一贯强调的国家在信息领域的重要性不谋而合。”而参选世卫组织，则在角色认同之外，还有出于维护国家主权这一外交基本目标的需要。

　　中方的竞选策略

　　比较耐人寻味的是，有中国人参选的这三个国际组织的时任总干事/秘书长中，两个是日本籍，一个是韩国籍。也就是说，中国参选的这三个机构的负责人国籍都是东北亚邻国。

　　日本人视中国对手为劲敌，在世卫组织选举前说，中国派陈冯富珍应战，志不在总干事之位，而在于打压日本。原因是世卫一向被台湾当局当作加入联合国的缺口，而日本一向支持台湾以观察员身份加入世卫，故中国提名陈冯富珍的目的是分薄尾身茂的亚洲票源。

　　对此，中方回应说，日本目的是转移焦点、影响陈冯，甚至坦言，中方旨在争取实际性影响，无论有无尾身茂，中国都会派人参选。有评论认为，“打压日本充其量只是中国决定参选的事后副作用，不是出选的主要目的。”

　　这三次竞选有一个突出的特点，即中国政府的明确表态与倾力支持，甚至可以总结为“外交总动员”。

　　在竞选过程中，中方分别派出信息产业部部长王旭东、卫生部部长高强、教育部部长周济为团长的政府代表团分别参加国际电联、世卫组织、教科文组织会员大会，大力辅选。

　　其中，关于世卫组织总干事竞选，中国表现得罕见的高调。胡锦涛和温加宝在接见中非论坛的非洲领导人时，明确表态希望得到世卫非洲执委的支持。温家宝接受媒体采访时坦言为陈冯富珍竞选世卫组织总干事一职“拉选票”。

　　向各国领导人发去推荐专函外，国家领导人还指示外交部成立竞选小组，协助陈冯富珍在3个月内走访数十个国家。为增加胜算，外交部先后向34个驻世卫执委国的中国大使馆发出总动员令，要求他们利用任何官方及民间途径，包括在当地投资的华商，游说各地政府支持陈冯富珍。

　　选举中，多名非洲执委遵守承诺，在非洲候选人第一轮出局后，转而支持陈冯富珍。此举甚至使日本世卫代表团团长、厚生劳动省副大臣在选后检讨日本对非政策。中国高层的外交努力发挥作用的最重要的证明是，在最后一轮投票中，以美国为首的9名执委转投陈冯，奠定了最终胜局。

　　竞选动因

　　中方参与的这三次成功竞选背后，可能动因有三种：

　　一、个人动因。章新胜竞选教科文组织执行局主席一职，更多是个人能力和追求的显示。在这场竞选之前，章曾在世界大学生体育联合会副主席一职竞选中，第一轮即以高票当选。他现在以中国教科文组织全国委员会主任的身份代表中国担任教科文组织执委，又具备国际组织成功竞选经验，竞选执行局主席一职位应当说是情理之中，意料之外。

　　二、国家动因。陈冯富珍竞选世卫总干事，多出于国家考量。应对台湾当局无理要求的最佳办法应是变被动为主动。陈冯富珍的出现使这一计划得以迅速顺利实施。现在看来，陈冯富珍离任香港卫生署长后受邀进入世卫担任部门主管，应是有目的的人事安排。

　　三、个人动因与国家动因相结合。赵厚麟于1986年经中方推荐，经过考试进入国际电信组织，12年后竞选成功该组织标准化局局长并且4年后成功连任，更于20年后竞选成功该组织副秘书长。他是国际电联130多年第一位中国职员，也是标准化局历史上第一位非欧洲籍局长。20年后，中国电信业蓬勃发展，与国际电联的关系平稳发展，创造了这一历史机遇。赵厚麟竞选国际电联副秘书长，是个人动因与国家动因的结合。

　　在中国外交新语境下解读竞选

　　在重返联合国后，中国在若干联合国专门机构和联合国都派出工作人员，包括教科文组织、世卫组织和国际电联等。

　　但直到2006年春，联合国秘书长及次一级领导中，中国只有1名副秘书长——因安理会成员国资格推荐而非竞选方式就职。在18个联合国专门机构的总干事/秘书长中，来自发达国家的9人，其中日本2人，中国无人。

　　正因为如此，2006年被认为是中国多边外交史上的重要一年。陈冯、章和赵的当选开始改变中国在国际组织高层中无人竞选的不均衡局面。

　　随着中国对联合国会费的增加，除了将继续参选国际组织高管职位，中国也将思考国际职员战略，实现本国国际职员数量和级别上的良性增长。

　　实际上，中国已带给相关国际组织的，不仅是高层领导，还有若干中国话语。例如，陈冯富珍在就职发言中承诺建立一个“和谐健康的世界”，这与中国政府提出的“和谐世界”口号恰成呼应。无独有偶，章新胜担任主席的教科文组织执行局所讨论通过的该组织2008-2013年中期战略草案里，对教科文组织使命宣言的新阐释是“建立一个更加和谐的世界”。

　　从中华人民共和国建立至今，中国与国际组织的关系，大体经历了“从拒绝到承认、从观望到参与、从扮演一般性角色到力争重要发言权”的变化。恢复联合国席位以来，中国对联合国及其专门机构的态度从搭乘顺风车到有意识参与规则制定。

　　正如美国学者江忆恩所指出的，“满意度和参与这些国际制度的程度之间有内在的关系：即：它们是互动的变量。参与国际制度导致更高的满意度，高满意度反过来又导致更高与更深层次的参与”。以此观点来解读中国与国际电联、教科文组织的关系非常恰当，也是中国与世卫组织关系的发展目标。

　　关于中国参与国际组织的情况，美国学者在1999年所持的观点是：“各种政策上的调整和变化，都应视作是在世界观和民族特性基本层面上的调整和变化。这是一种适应性、工具性学习而非认识性、规范性的学习。”

　　显而易见，如今一切已经变化。如果说上世纪中国代表团在联合国专门机构中得到的多是礼节性的会议主席位置，那么今日竞选得来的实质性职位，将检视中国从工具性学习到规范性学习的成果。(记者 谢喆平）