冯培恩：建议国家制定反浪费法及实施条例

　　3月12日下午3时，全国政协十届五次会议第四次全体会议在人民大会堂举行，进行大会发言。冯培恩委员首先发言，题为“加大节约型政府的建设力度刻不容缓”。

　　[冯培恩]:近年来党和政府加大了建设节约型社会的力度，其中建设节约型政府的工作也取得了进展，但最终实现建设节约型政府的目标，还亟须加强控制政府行政成本的工作。

　　一、政府行政管理费用的快速增长令人担忧。

　　从1986年到2005年我国人均负担的年度行政管理费用由20.5元到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长14.6倍，人均财政收入和支出分别增长12.3和12.7倍。可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度。我国行政管理费用超常规增长与政府浪费现象有关。例如：

　　1.公务用车、公款吃喝和公费出国浪费：这是民众近年来关心的热点，中央曾三令五申遏制这些浪费，各地也采取过一些改革措施，但至今这几方面的开支都在两三千亿元以上。

　　2.政府会议浪费：我国各级机关每年会议不胜其多。例如西部某县2003年县委县政府及其下属部门召开涉及乡镇的会议达375次。近年来会议规格、标准、档次还在升高，有些成为变相的公费旅游。

　　3.“政绩工程”和办公楼建设浪费：据有关部门披露，我国约有1/5的城镇建设存在“政绩工程”。一些欠发达地区竞相盖起豪华办公楼，例如一个省级贫困县的政府办公楼耗资7000多万元，相当于该县年财政收入的1/3；一个只有7个村干部的村委会耗资400多万元兴建办公楼。

　　4.

能源和资源浪费：某城市48家政府机构2004年人均耗能量、用水量和用电量分别是当地市民的4倍、3倍和7倍。据专家估计，我国政府机关单位建筑面积的能耗是美国1999年平均水平的133%。我国公务员人均纸张耗费量每年以10%的速度递增，是部分发达国家的10倍。

　　我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10%到2005年的19.2%。20年间增长将近一倍，超出国际

货币基金组织15.6%的标准。同期，我国抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0.5%，国防、科技和农业支出占财政支出的比重分别下降了1.8、1.2和0.4个百分点。可见政府浪费加大了财政负担，挤占了科教文卫医和社会保障等公共资源，损害了人民群众的基本利益。

　　二、政府浪费的原因在哪里。

　　政府浪费的本质是公共资源浪费，是多种原因综合作用的结果，这里从体制、机制和法治角度分析如下：

　　1.行政权力运行透明度不够：我国政府机构控制着80%的公共管理信息。多年来政务信息公开与否往往取决于具体政府部门或官员的开明程度。对官员的人大、政协、审计、检察院和上级监督等都属于体制内监督，在行政透明度较低的条件下，容易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”。信息的高度不对称和监督乏力造成了滋生政府浪费的土壤。

　　2.公共资源产权主体和责任主体缺位，对政府行政成本考核不够重视：产权主体缺位，就会出现“有人上树摘果，无人浇水施肥”的局面；责任主体缺位，就会形成“不花白不花，白花谁不花”的结果。公共资源归全民所有，由于全民行使所有权的成本过高，造成实际上所有者的缺位。我们又没有把节省公共资源的责任落实到人，在责任主体缺位，又缺乏公众监督和法律惩戒的条件下难免造成公共资源的浪费和不当占用。此外，我国考核官员政绩主要看GDP、财政收入、引进外资及出口创汇等指标，使官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力，纵容了“不计成本”的浪费行政观念。

　　3.预算约束软化和预算外资金的大量存在：本来预算经人大批准后政府无权任意改变，实际上政府部门不严格执行预算的情况屡见不鲜，预算执行弹性化和容易变通的特点为官员大手大脚地花钱提供了便利。此外，我国地方政府普遍存在大量预算外资金，在财政不透明和缺乏监督的条件下，预算外资金来源的广泛性、使用的随意性和隐蔽性等特点容易导致政府发生更多的浪费行为。

　　4.政府对公共资源配置的决策过程缺少公众参与：政府官员掌控着公共资源的定价和配置权，缺乏公众尤其是弱势群体利益表达和参与决策的机制，这也导致了行政成本的过快增长。

　　建设节约型政府当然需要加强教育和提倡自觉，不过更关键的是要深化体制机制改革，强化法治，从根本上消除滋生浪费的原因。对此，提出以下建议：

　　1.制定《政府信息公开法》，加快透明政府建设：建议在保守国家秘密的前提下，明确规定统一的信息公开的原则、范围、程度和决策程序等，充分保障公民的知情权，使政府的行政权力在阳光下运作，接受纳税人的监督。

　　2.健全行政绩效考核制度，明确政府浪费的责任主体：建议把行政费用占GDP和财政支出的比重、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政费用的控制指标，列入政府工作计划和报告，建立既注重政府职能实现程度，又注重纳税人满意程度；既注重行政结果，又注重行政成本的政绩考核体系和赏罚分明的约束和激励机制，激发和保护政府官员节约和用好公共资源的积极性。把行政费用控制责任落实到具体的人，并把各级政府的主要负责人列为第一责任人，接受人大、政协和公众的监督，强化政府浪费的责任主体和责任机制。

　　3.完善财政管理体制，增强预算的刚性约束：建议把预算外资金全部纳入政府预算控制，并通过设置在中央银行的单一账户收支，使国库收支真实反映全部财政状况。实施财政直接支付和财政授权支付，形成统一的政府预算，杜绝大笔公共财政资金体外循环和随意支配。建议修订《预算法》、《国家金库条例》、预算会计制度等，实现预算收支程序的法律化和法律责任明确化，促使地方政府在预算的约束下配置和运作公共资源。

　　4.促进公共财政决策的民主化：建议改进和健全听证会制度，使社会各阶层的利益诉求得到充分的表达和尊重，适度缩小政府在公共财政决策中的自由裁量权，形成社会各阶层共同参与公共财政决策的格局。

　　最后，建议国家制定《中华人民共和国反浪费法》及实施条例，使全体公民树立“公共资源浪费有罪”的概念，使惩治公共资源浪费有法可依，使公共资源浪费没有立足之地。