就业矛盾“三碰头”呼唤就业促进法

　　我国有13多亿人口，是世界上人口和劳动力最多的国家。我国的就业问题不同于发达国家，他们主要面临青年劳动力的就业问题；也不同于其他转轨国家，他们主要面临转轨带来的结构性失业和再就业问题；还不同于其他发展中国家，他们主要面临农村劳动力的转移就业问题。我国就业所面临的转轨就业、青年就业和农村转移就业同时出现、相互交织的“三碰头”局面，决定了就业问题之复杂，就业工作任务之艰巨，是世界任何国家都未有过的。

　　一、我国就业的现状和问题

　　1.改革开放以来，我国就业取得了巨大的成就。

　　——我国就业总量伴随经济增长而持续增加，城乡就业规模不断扩大。2005年，我国城乡从业人员达到7.6亿人，比1990年增加了1.1亿人，平均每年增加740万人。城镇登记失业率为4.2%。

　　——与经济结构调整相适应，就业结构不断优化。在就业的产业结构上，1997年我国非农产业从业人员第一次超过农业。在就业的城乡结构上，随着取消对农村劳动力流动的限制，人口城市化步伐明显加快，城镇就业比重逐年提高。此外，随着非公有经济的迅速发展，其在国民经济总量中的份额不断提高，已成为新增就业的主渠道。

　　——建立市场导向的就业机制，发展完善公共就业服务体系。与市场经济发展相适应，1998年6月，中央在10号文中提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针，明确建立市场导向的就业机制。与此同时，政府公共就业服务能力不断提高，建立了10万个以社区为平台的下岗失业人员服务体系，公共就业服务体系正向制度化、专业化、社会化方向迈进。

　　——建立积极的就业政策体系，成功解决了体制转轨和结构调整中下岗失业人员的再就业问题。2002年9月，在广泛借鉴世界各国经验和总结我国各地成功做法的基础上，党中央、国务院召开全国再就业工作会议，颁布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，制定了具有我国特色的积极的就业政策体系。2005年底，在总结3年实践的基础上，国务院制定了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，使原定的政策得到“延续、扩展、调整和充实”，使我国积极的就业政策进一步完善。2003年至2006年，通过大力实施积极的就业政策，我国就业再就业工作取得世人瞩目的进展，成功地解决了经济结构调整中下岗失业人员的再就业问题。

　　——职业培训事业不断发展，劳动者素质有所提高。通过加大职业培训工作力度，强化职业资格证书制度的实施，技能劳动者的素质结构得到了改善，带来了全社会劳动生产率的提高，推进了人力资源开发和资源替代战略的实现。2.我国将长期面临严峻的就业形势。

　　一是劳动力供大于求的基本格局长期存在。我国人口与劳动力资源十分丰富，劳动力供大于求的状况将长期存在。

　　二是就业的结构性矛盾越来越突出。就业的结构性矛盾在不同时期的表现不同，当前主要表现为劳动者素质的不适应和第三产业就业人数偏低两个方面。

　　三是新成长劳动力、农村富余劳动力、下岗失业人员“三碰头”导致就业矛盾更加突出。

　　因此，面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，就必须进一步加大就业工作力度，特别是需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制。

　　二、就业促进立法是建立就业长效机制的必然选择

　　1.政府促进就业和治理失业已成为国际社会的共识，立法成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。

　　目前，国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识，促进就业普遍成为各国政府施政纲领的重要内容，甚至成为政党竞选的重要砝码。立法已成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。当然，立法模式根据各国法律体系和立法传统也是有所不同的。

　　2.我国宪法、劳动法已有就业促进的法律规定，但解决如此艰巨而复杂的就业问题需要专门立法。

　　就业促进的法律目前主要包含在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》中。为解决我国长期、艰巨而复杂的就业问题，不仅需要有综合性法律的原则性要求，而且需要专门的有具体规定的就业促进立法，将实践中证明行之有效的促进就业政策上升为法律规范，将促进就业措施明确为法律上的职责；按照“全面推行依法行政，努力建设法治政府”的目标，明确政府在促进就业中的重要职责，使政府工作不越位、不缺位、不错位；促进就业涉及的主体非常广泛，就业促进立法必须采取综合性的、高位阶的立法模式，专门的《就业促进法》则是最好的选择。

　　3.我国积极就业政策的实践和促进就业工作机制的形成，为就业促进立法创造了条件。

　　2002年，党中央、国务院下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，实施了税费减免、小额担保贷款、社保（社会保险）补贴、岗位补贴、主辅分离（企业主业和辅业分离）、免费就业服务和职业培训等扶持政策，初步形成了有中国特色的积极的就业政策框架。2005年，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，对原有的政策进一步延续、扩展、调整和充实，围绕经济发展开发就业岗位，实现经济增长与扩大就业的良性互动；强化政策扶持，促进就业再就业；改进就业服务，强化职业培训；规范就业管理，加强失业调控；完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制这五个主题，提出一系列鼓励办法和扶持措施。同时，总结吸收各地成功实践经验，进一步增强政策措施的针对性和有效性，充实完善我国积极的就业政策。

　　三、对就业立法的几点建议

　　借鉴世界各国就业立法，结合我国国情，立法要坚持以下原则：一是扩大就业的原则。把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济发展和扩大就业的良性互动；二是市场就业的原则。深化劳动就业制度改革，完善市场导向的就业机制，保证劳动者择业自主权和用人单位用人自主权；三是平等就业的原则。禁止就业歧视，为劳动者提供公平的就业机会；四是统筹就业的原则。统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，逐步形成城乡统一的劳动力市场。实现这些原则，要明确政府促进就业的职责，完善市场导向的就业机制，形成促进就业的工作制度和体系。

　　1.明确政府促进就业的职责，强化政府促进就业的责任。

　　——政府应采取能够扩大就业的经济发展方式，实施有利于扩大就业的经济发展战略。将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济增长与扩大就业的良性互动。

　　——政府应实行失业调控，努力保持就业局势稳定。失业调控是政府解决失业问题的重要手段，目的是把失业率控制在经济社会发展可以承受的范围，包括四个方面的内容：一是建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度，全面准确了解失业情况，更好地开展有针对性的就业服务。二是建立就业和失业的评估制度。三是建立失业预警制度。四是完善失业保险制度，使失业保险在促进失业人员再就业和减少失业方面发挥更加积极的作用。

　　——政府应形成统一领导、分工协作的工作机制。制定落实就业政策需要政府各部门的密切协作，各司其职，共同推进。应通过立法确立全国促进就业工作的协调机制，加强各部门的协调配合，共同做好促进就业工作。

　　——政府应完善公共财政投入制度。国家应完善公共财政制度，各级政府要在财政预算中安排适当比例的资金用于促进就业工作。同时，国家实行有利于促进就业的财政政策、税收政策、信贷政策，鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员就业，鼓励劳动者自主创业，实现创业带动就业的良性循环。

　　对政府上述职责的履行，应建立责任报告和责任追究制度。政府要接受人大的监督，定期报告就业形势及就业目标的完成情况；政府机关要建立问责制度，明确责任主体和责任承担方式，以保证就业目标的真正落实。

　　2.完善市场导向就业机制，建立统一的劳动力市场。

　　在市场经济条件下，劳动力资源的配置主要通过劳动力市场来实现，促进就业也要在劳动力市场这一平台上来完成。要彻底改变目前由于地域、身份、行业、部门的原因造成的劳动力市场的分割状态，建立统一、开放、竞争、有序并充满活力的劳动力市场，促进劳动力按照市场的需要充分自由流动，实现最佳配置。因为劳动力流动带来的结构配置变化和创新，是我国经济增长的动力源泉之一。建立统一劳动力市场要求统筹城乡就业，统筹做好城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业工作，保障农村劳动者的平等就业权。

　　3.建立面向全体劳动者的促进就业制度，形成促进就业的工作体系。

　　——建立城乡统一的公共就业服务制度和体系。鉴于公共就业服务在为社会就业特别是弱势群体服务中发挥的重要作用，需要通过法律明确国家发展公共就业服务事业，完善公共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率，并明确公共就业服务机构对就业困难人员实施就业援助和服务的内容。

　　——建立面向所有劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系。需要通过法律明确国家建立职业培训制度，通过职业培训使劳动者素质适应劳动力市场的需求。同时，建立职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度。

　　——建立困难群体就业援助制度。困难群体的就业援助包括：政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排就业困难人员，并给予相应补贴；采取特别扶助措施促进残疾人就业；对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，采取特殊的扶持和帮助措施；通过税费减免以及给予社会保险或岗位补贴等，鼓励用人单位更多吸纳就业困难人员。