单位自建房：政府要承担什么样的责任

　　<作者>=秋风

　　广州市叫停6年的单位福利建房重新启动，多家拥有自有土地的大型国有企业已经或正在上马单位自建房。毫无疑问，这一措施当有助于这些“单位”部分员工以较为低廉的补贴性价格获得住房。

　　有论者已指出，这种做法可能会造成或强化社会不公，因为，这些具有建设自建房资格的企业，均是拥有土地且效益较好的大型国有企业。还有论者指出，这种做法把国有土地本应得到的收益直接给了购买房屋者，同样不公平。不过，政府之所以这样做，自有其道理：这样将会调动各方建设经济适用房的积极性，从而解决中低收入群体的住房问题。企业这样做是为政府分忧解难。假如人们认为，政府确实需要通过提供住房福利的方式解决中低收入群体住房问题，那自然会赞成政府的这一政策。

　　问题是，这种个别措施无助于解决普遍的问题，更多的是政府病急乱投医，甚至是政府回避责任的一种聪明策略。政府在两个层次上推卸了责任，首先推卸了向相关国有企业员工提供住房福利的责任，其次，推卸了建设真正合理的住房供应体系的责任。

　　广州这一做法，首先让人联想到计划经济时代的福利分房制度。自1950年代以来，政府为实现经济超越性增长，而人为长期压低各种要素价格，包括工资水平。过低工资使就业者无法维持简单生存，因而，政府又补充以实物福利，其中最大宗的就是住房。彼时，“单位”是社会组织网络中的基本单元。一个“单位”既是一个政治与生产组织，也是一个福利分配与消费组织。种种实物福利主要是由单位供应、分配的，能否享有、及享有多少此类福利，完全取决于单位的好坏肥瘦。

　　毫无疑问，单位福利制让员工丧失了自由，而经济市场化却要求劳动力最低程度的自由流动。另一方面，计划体制的效率十分低下，且必然导致福利供应短缺严重，大多数国有企业被这种福利制度拖垮。因而，1990年代，政府主导对国有部门的福利制度进行大规模改革，包括取消福利分房，让所有人到市场上去解决住房问题。

　　应当说，这一变革方向是基本正确的，不仅在经济上，更重要的是在政治与社会意义上。古往今来，在几乎所有文明时代的所有社会，凡是自由人都通过自己的努力，建造、拥有自己的住房。直接依赖单位、间接依赖国家向城镇大多数人口供应住房，根本就是错误的，同时也是不可行的。一个健全的社会住房解决方案，必然以大多数个人自行解决自己住房——不管自有还是租赁——为基础，社会和政府仅为部分实在不具备此种能力的极少数人，提供住房救济，有时体现为货币化住房补贴。

　　市场化住房改革所应追求的基本架构，就是这样一个自由的房屋市场与一个规模不大的住房救助体系。对前一个目标而言，住房市场上要素的自由流动与企业的自由竞争是至关重要的，因为，只有在此种“自然的自由”制度下，人们对房屋的需求、人们的一般支付能力、房屋的供应、房屋的价格之间，才能处于一种合理的均衡状态。大多数人能够在这个市场上以自己认为还算合理的价格，解决住房问题。在此基础上，救助性质住房福利体系将被控制在纳税人愿意承担、政府能够承担的程度上。构建及维持一个自由的市场，乃是政府在住房问题上对民众的最大责任，提供救助性的住房福利的重要反而退居其次。

　　然而，中国的整体住房体系恰恰存在严重结构性扭曲。在过去十几年中，人们被推向

房地产市场会发现自己陷入了困境：一直到现在，都不存在健全的住房市场。以新建房屋为例，政府垄断城市房屋建设用地，政府又人为地以开发商开发房屋作为唯一合法的模式。双重垄断把新房供应变成了一个垄断性市场，消费者面对的是一个垄断价格，大多数民众普遍觉得，这个价格超出了自己的承受能力，而拆迁、房改等等政府行为，又迫使人们不得不去买房。于是，买不起房，就成为被推进市场的国有部门员工，及数量更为庞大的私人部门员工的一大烦恼，更不要说那些新近进入城镇经商、打工的大量农业人口了。

　　面对这种情形，民众的矛头指向政府，本能地要求政府承担起解决自己住房问题的责任——这一要求似乎也是正当的，因为，土地与房屋供应渠道的垄断就是政府自己制造与维持的。面对压力，政府不得不做一些事情，

经济适用房、

廉租房、限价房，住房福利项目一个接一个。至于开禁单位自建房，也是政府面对民众压力，不假思索作出的一个本能反应——同时也是一个聪明的反应。

　　之所以说这是聪明，是因为，政府借此轻巧地推卸了责任：假定政府认定这些员工有资格享受住房福利，那么，延续原来企业和住房同步市场化的基本思路，此一福利的供应主体不应再是企业，而应当是政府。政府如果向这些企业员工提供住房福利，那就不再是因为他们是国有企业的员工，而是因为，他们符合政府面向整个城镇规定的享受住房福利的资格。但现在，政府却把自己对市民的普遍责任，变成了国有企业对自己员工的特殊责任。此一政策让这些国有企业的市场化程度倒退，在某种程度上退回到计划经济时代的“单位”。

　　假设政府足够聪明，可能扩展这种做法，比如，允许私人企业、跨国公司也为其员工建设自建房，也逐渐变成“单位”。这当然会让政府所面临的压力减轻，政府不必忙着去改变现有的土地与房屋的双重垄断格局，反倒继续可以独占土地收益，利用土地政策操纵经济增长。通过种种看似能给部分民众带来好处的修修补补政策，政府可以推卸自己进行制度改革的责任，不合理的土地垄断制度、房屋垄断性供应模式反而可能更加稳固。

　　政府官员作为自利且短视的经济人，当然会选择这种策略。此时，享受到这种福利的人恐怕需要考虑，自己选择职业的自由、相对于企业管理层的权利，是否会因此而减少？享受不到这种福利的人们恐怕需要考虑一个问题：民众的长远利益究竟是什么？是政府的住房福利项目，还是一个健全的住房市场？而为了这样一个市场，谁、通过何种途径，可以推进土地制度、房屋供应模式的根本变革？事实上，人们可以问一个问题：既然允许国有单位自建房，那为什么不能开放个人自建房、合作自建房？为什么国有企业可以享有特权？