肖扬：让民告官不再告状难

　　有的法院怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权；一些地方限制当事人诉权的“土政策”还没有彻底清除。要切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人“告状难”的问题。

　　正在北京召开的第五次行政审判工作会议上，谈及“民告官”的“告状难”问题，最高人民法院院长肖扬如是说：

　　行政诉讼，让公民可以在法庭上与行政机关“对簿公堂”，反映了公民法律地位的提高，展示了人民当家作主的精神。在当前的司法环境和社会环境下，老百姓打行政官司压力大、难度大。不少群众既对法院是否“官官相护”、能否秉公执法心存疑虑，又对获得公正裁判充满期盼。

　　这些年来，我国行政审判工作的审判领域不断拓宽，案件类型不断增加，司法能力不断增强，有力地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。可以预见，人民群众通过“民告官”这一诉讼渠道解决行政争议的情况将会越来越多。

　　与此同时，我们也要深刻认识到，当前行政审判工作还存在一些不相适应的问题和薄弱环节。有些法院的领导同志，对行政审判工作认识不够，导致少数法院行政审判机构不健全、审判力量不足、队伍不够稳定、审判人员整体素质不高；有的法院认为行政审判难度大、风险大，怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权；有的法院明知行政行为违法，却违心裁判，违法办案，矛盾上交；有些行政案件质量还不高，个别案件久拖不结；一些地方，还不同程度地存在非法干预行政审判的现象，限制当事人诉权的“土政策”还没有彻底清除等等。

　　行政审判中，公民、法人等行政相对人一方处于弱势，另一方行政机关则处于相对强势地位，人民群众对于公正的期待尤为迫切。如果行政审判的质量和效率不高，不仅使当事人的合法权益得不到充分保护，行政争议得不到及时解决，增加民怨，加剧矛盾，影响社会的和谐稳定，而且会严重损害法律的尊严和人民法院的权威，甚至使人民群众对司法公正丧失信心，对社会的公平正义产生怀疑。

　　对处于弱势的行政相对人，各级人民法院一定要加大对其诉权的保护力度。切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政诉讼“告状难”的问题；切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，或者审判效率不高、久拖不结等问题。上级法院要加大对下级法院的监督力度，坚决依法纠正不履行行政审判职责和违法办案的行为，对于造成恶劣影响的典型案件要给予通报和严肃处理。

　　人民法院是人民的法院，要坚持“公正司法，一心为民”。通过依法审理行政案件，妥善化解行政争议，以及时的司法救济保护民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审判解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，切实解决行政诉讼“告状难”的问题，为人民群众提供公正及时的司法保护。

　　专家呼吁："红头文件"也应"当被告"

　　“17年的行政诉讼实践证明，现行的行政诉讼范围客观上限制了法院的受案范围，也限制了原告的诉权。”

　　正在召开的第五次行政审判工作会议上，特邀参会的行政法专家、中国政法大学副校长马怀德教授不无忧虑地说。17年前，《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月正式实施，标志着我国的“民告官”行政诉讼制度正式建立。

　　马怀德认为，现行行政诉讼受案过窄，对保障公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行政、有效处理行政争议均很不利，也难以发挥行政诉讼制度在构建和谐社会中的重要作用。

　　他呼吁：“应当在行政诉讼法现有规定基础之上，改革行政诉讼制度，逐步扩大行政诉讼范围，更好地规范行政行为，保护行政相对人的合法权益。”

　　而最为迫切的，是将“红头文件”纳入行政诉讼范围。一些被滥发的“红头文件”公私不分，给群众带来困扰，扰乱了当地正常生活，屡屡被媒体曝光：有的县政府迁址后，为了有利新县城招商引资，专门出台政府文件，要求党政机关和事业单位的正式职工统一在新县城购买经济适用房；有的地方政府下发“红头文件”，指定下属单位喝某一牌子的酒；有的地方规定出租车必须到其指定的部门维修；还有的地方规定下属手机必须用某种彩铃……

　　马怀德认为，首先要将这些规章以下的抽象行政行为纳入行政诉讼范围，避免各类“红头文件”对公民法人和其他组织造成的普遍性损害。

　　事实上，行政诉讼的范围不是一成不变的。浙江大学副校长胡建淼教授说，《行政诉讼法》实施前，行政诉讼范围完全依赖个别法作“个别性”规定。当时只有两项行为正式被纳入行政诉讼的范围；其一，部分经济行政案件(主要在税务)；其二，治安处罚行政案件。

　　而《行政诉讼法》，则是中国行政诉讼制度建设中的一个飞跃。胡建淼说，把诉讼范围从“个别性规定”改为“概括式规定”：将行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为，前者可诉，后者不可诉；将行政行为分为外部行政行为和内部行政行为，前者可诉，后者不可诉；将行政行为分为非终局和终局行政行为，前者可诉，后者不可诉；将行政行为分为涉及人身权、财产权的行政行为与涉及其他权的行政行为，前者可诉，后者只有在有法律、法规特别规定时才可诉等等。

　　走过17年，我国行政审判从无到有、从小到大。目前受案范围几乎涉及所有行政管理领域，案件种类达到50多种。2000年至2006年，共受理一审行政案件639736件，平均每年比前十年年均受案数上升16.78%。

　　随着全面推进依法行政，建设法治政府进程的加快，进一步规范行政行为，约束行政权力，防止行政越位、缺位和错位已成为当务之急。马怀德认为，应尽快修改行政诉讼法，扩大行政诉讼受案范围，切实保护行政相对人合法权益。“完善行政诉讼范围的原则是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。”

　　除了应当将“红头文件”纳入行政诉讼范围外，马怀德还建议：

　　对内部行政行为提供司法救济。现行行政诉讼法将行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定绝对地排除在受案范围之外。实践证明这是欠妥当的，也与世界很多国家的做法不一致，理应纳入司法审查的范围；

　　对其他公权力主体行为予以监督与救济。所有行使公权力的主体，无论是国家行政机关，还是事业单位、社会团体、自治组织，只要行使公权力，都应当接受法院的司法审查。诸如居民委员会、村民委员会、律师协会、

　　扩大行政诉讼法所保护的权利范围。我国行政诉讼保护的权益范围仅限于相对人的人身权与财产权。而行政机关及其工作人员侵犯了公民的教育权、劳动权、休息权等其他权利时，公民是否可以提起诉讼，则取决于法律和法规的特别规定。这种权利保护范围显然与我国法治的发展方向不一致。人权保障条款入宪后，须更加注意人权的司法保障，应将宪法和法律赋予公民法人的所有权利纳入行政诉讼的保护范围。