“异地交叉管辖”破解行政诉讼难

　　浙江台州法院五年探索

　　“异地交叉管辖”破解行政诉讼难

　　浙江历经5年司法实践，探索“民告官”的异地交叉管辖模式。

　　　行政诉讼的异地交叉管辖模式，无须触动体制问题，也无须重构审判组织，却有效改变了当前行政诉讼的困局，其对改革路径的选择不仅契合了当下中国的司法环境，而且符合法院独立审判的规律要求。

　　□《民主与法制时报》章再亮 陈 佳

　　“要不是迫不得已，谁愿拿鸡蛋碰石头？”谈起对“民告官”的感觉，浙江省临海市东湖村村民代表杨志富劈头就是一句。

　　不过，让杨志富感到欣慰的是，他还是赢了那场攸关全村村民利益的“民告官”官司。

　　临海市东湖村将村所有的土地与一家企业合资兴办了涂料厂，后因涂料厂经营不景气而停产，临海市政府下文将这块土地使用权“转让”给了一家建筑公司。

　　东湖村村民共向临海市市政府和市人大等部门打了18次报告，认为市政府无权转让村集体土地。临海市政府则不以为然。

　　2002年5月，无奈的村民一纸诉状将临海市政府告上了法庭。台州市中院受理后指定玉环法院异地审理，村民赢了“官司”。不服判决的临海市政府向台州中院提起上诉，结果村民两打两赢，政府两打两输，最后都服了。

　　这起官司是浙江法院系统探索行政案件“异地交叉管辖”的第一例案子。

　　参与这起诉讼的杨志富痛快地说：这个官司要不是异地审判，连立案都难。一交叉，有希望了。

　　一句玩笑话的启发

　　一直以来，“民告官”案件很难摆脱的一个困境就是行政干预过多。

　　2002年3月，台州中院行政庭庭长陈崇冠上任伊始，到台州的9个县(市、区)法院行政庭调研时，庭长们一致反映，被告是当地政府的行政案子最难审，政府干预多，原告也不信任法院。

　　一个“刺激神经”的事例是：某基层有一个行政案件牵涉到一个行政单位，开庭之前，市长打电话把基层法院院长找去，数落一顿后把传票扔给院长说：拿回去，胡闹！

　　由于种种原因，台州从2000年到2002年3年间审结的1763起一审行政诉讼案件中，原告“撤诉”的高达50.65%。

　　2002年6月，陈崇冠和9位基层法院行政庭长在临海牛头山开行政诉讼研讨会。路桥法院行政庭长彭妙富、温岭法院行政庭长王达云两个人开玩笑：“干脆，你的给我审，我的给你审吧。”

　　这句玩笑话像一道灵光，启发了庭长们的思路，两级法院的10个行政庭长既激动又有些紧张地约定，被告为县级政府的案件避开当地法院，全部由中院管辖，然后，遵循就近原则和随机原则，交叉移交给被告所在地之外的基层法院审判。

　　陈崇冠认为：由当地法院审判当地政府，就好比足球赛，裁判员的工资、奖金都由比赛一方的球队支付，很难保证裁判能够不偏不倚地吹哨。即使裁判公正执法，另一方和观众也可能不相信。而审判的公正，恰恰要求排除任何的合理怀疑。

　　正是基于这种考虑，他和庭长们研究世界各国的法官制度，形成的理念是“法官应当在没有压力下裁判”。陈崇冠告诉记者：由于行政诉讼在法治建设中的特殊地位，在国外也是特别受重视。德国、法国设立了专门的行政法院；美国没有设行政法院，但给予行政案件原告特别大的“择地起诉”权利，让原告在比较大的范围内，选择对自己最有利的法院打官司。

　　而我国宪法也明确规定了独立审判的原则，这成为他们探索制度的基点。时任台州中院院长的俞新尧称，异地交叉审理目的是为了割断审案法院与行政机关的利益关系，免受或少受干扰，从而给老百姓一个真正能说理的地方。

　　“蝴蝶”扇动翅膀之后

　　不下文件，不发通知，不宣传，不报道，从2002年7月开始，台州的法官们“攀藤揽葛上蜀道”，悄悄地干了起来。

　　异地审判的第一起案子就是临海市东湖村民告市政府的案子。两审，政府均告败。该案取得的这一效果为行政案件“异地交叉管辖开了一个好头。”

　　第二个月，温岭5家企业的404名职工为社保问题，状告温岭市政府。中院受理后指定路桥法院审理。开庭时，温岭市市长也来了，他对满腹怨言、情绪激动的原告说：“我们都听法律的。”结果，双方都接受了法庭的审判意见。

　　路桥法院法官汪华富说：“以前，我们法官审理这类案子，难免瞻前顾后。弄不好，不是原告骂我们不公正，就是背上‘不支持当地政府工作大局’的恶名。异地审判达到了原告放心，被告重视，法官敢判的效果。”

　　其实一开始，“陈崇冠们”有些顾虑，异地审判增加了诉讼成本。但调查了132名原告和律师，94.6%愿意“奔波”。温岭社保案的一个原告讲得很有代表性：“路远不是大问题，不公正才是大问题。”如果判决不公，他们会跑市里、跑省里、跑北京，反复上访，成本更大。

　　一年下来，台州共一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率为62.5%。而此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉仅14件，败诉率为13.1%。

　　政府败诉率一下子增加了4倍多，本来预测只会稍微提高一些，这使“陈崇冠们”有些发慌了，会不会引起政府的强烈反应？

　　但台州各地政府没有提出异议。更意外的是，各地政府具体负责行政诉讼的法制办，态度鲜明地支持变革。台州市法制办负责人说：“因为‘法院不好说话了’，政府会更加重视依法行政。”

　　各地政府在接连败诉以后，纷纷查找原因，追究责任，把功夫花在提高依法行政的水平上。台州市委书记表示，异地交叉审判制度有利于“化解‘官’与‘民’的冲突，促进社会稳定，这是当前解决某些社会矛盾代价最小、最文明的纠纷解决机制。”

　　局限与进步

　　台州的做法引起了司法界的争议，一些学者首先“开炮”：制度创新本身而言违反了《行政诉讼法》第十三条规定“基层人民法院管辖第一审行政案件”的属地管辖原则，因此是违法的。

　　而支持者以为，创新可以在第二十二条找到依据，即“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”。

　　2003年10月，一直希冀突破行政审判“困惑”的浙江省高院副院长包祥水专门组织了调研组，到台州走访了人大、政法委、市、县政府法制办和30多位原告、代理律师，来了个“打破砂锅问到底”。包祥水认为：“台州市中级法院实行的行政案件异地交叉审判，在一定程度上克服了行政干预，有助于实现独立和公正审判，所引发的关于司法权如何对行政自由裁量的控制的思考和实践，对未来中国司法改革的走向无疑具有深远的意义”。　

　　随后，省高院发文将台州做法在全省试验：“今后凡被告为县级以上人民政府的案件，原告人数为10人以上社会影响重大的共同诉讼、集体诉讼案件，由中级人民法院作为一审法院，或者由中院移交、指定其他基层法院审理。”

　　法官们对实施效果大多表示认可。但一些地市的中院对此持有异议。温州中院的法官认为，有的案件涉及本地情况，如果异地审理，法官毕竟不熟悉情况；行政诉讼案件有时涉及行政举措的政策性判断，异地审理未必能作出适当的司法决定。

　　宁波中院的法官提出，法院现在很多方面受制于当地政府，如果都交叉审理，法院在当地的生存空间更会被压缩，会影响本地基层法院的司法权威。

　　最大的反对意见来自对诉讼成本的考虑。丽水中院的法官明确提出，丽水是个山区，异地审理会给当事人带来很大的不便。另外，一个最关键性的问题是：“异地交叉管辖”不能解决市一级“民告官”案件的公正独立审理。

　　“异地交叉管辖”也引起全国法学专家的高度关注。北京大学教授姜明安指出，在现行法律下，台州中院的做法在程序上是合法的，但与《行政诉讼法》原先的立法本义相违背。当时立法的原义是在本地审理。还有“执行难”问题普遍存在，异地审理是否会加重这个难度？

　　对于“异地交叉管辖”制度能否真正解决政府间的“异地说情”，著名法学家季卫东持怀疑态度：因为交叉关系中的法院之间需要互相协调，异地审理只能成为当地法院逃避或减轻外部压力的一种手段，却不能完全堵塞异地结托的可能性。同时存在着经过长期博弈后在中院一级形成新的行政干预和地方保护主义的可能。

　　行政法学界的一批学者则公开肯定基层法院的自发变革。中国行政法学会会长应松年教授认为：台州的这种做法，一是可以打破种种“保护伞”。二是老百姓可摘除包袱。三是有利于增强法院的公信力。

　　“蝴蝶效应”催化制度破茧

　　物理学家洛伦兹的“蝴蝶效应”认为：一只亚马孙热带雨林的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能两周后在美国德克萨斯引起一场龙卷风。而哲学的寓意是：一个好的微小机制，将会产生轰动效应。

　　“异地交叉管辖模式”在“拷问”中走进2005年，最高人民法院把行政诉讼管辖问题列为重大调研课题，委托浙江省高院在全国范围进行了9个月的大规模调研后，作出了肯定评价：“台州的改革实践证明，异地交叉管辖模式的选择是成功的，其以很小的成本和代价实现了一场‘静悄悄的革命’，无须触动体制问题，也无须重构审判组织，却有效改变了当前行政诉讼的困局，其‘蝴蝶效应’在实践中非常明显，其对改革路径的选择不仅契合了当下中国的司法环境，而且符合法院独立审判的规律要求。”

　　2006年2月21日，应松年教授在全国人大会议中心主持召开了对该课题的专家论证会，结论是：从管辖的角度来改变当前行政审判的被动局面是一个比较可行的办法，而异地审判是最可行的。专家论证会建议最高法院出台相关司法解释。

　　2006年10月25日，肖扬院长在全国法院电视电话会议上，作了题为《改革创新行政审判制度，为构建和谐社会提供有力保障》的讲话，要求加大异地审判的力度。

　　“台州在法治建设领域跨出了勇于创新、卓有建树的一步”。最高人民法院行政庭庭长赵大光充分肯定了浙江法官们勇于在法治路上探索的做法。

　　另据《民主与法制时报》了解，列在十届全国人大立法计划中的《行政诉讼法》(修改)越来越受关注，人大的相关部门已经开展全面立法调研。作为对立法的支持，全国行政法学界合力制定了一部《中华人民共和国行政诉讼法(修改建议稿)》。

　　该建议稿第十八条规定：“行政案件由被告或者原告所在地人民法院管辖。如果原、被告在同一个法院辖区的，原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖。”显然，这一规定同“异地交叉管辖”有异曲同工之妙。

　　期待更深层次改革

　　一种观点认为，我国宪法明文规定“人民法院依法独立行使审判权”，宪法文本的表述像看上去挺美的“睡美人”，要使文本中的“睡美人”走向“活生生”的司法实践，还亟须一位能够提供“具体制度保障”的“王子”来加以唤醒。

　　陈崇冠在作更深层次的思考：法治文明的发展历史和我国的改革实践都已经表明，渐进式的改革，比那种期待一步跃到理想彼岸的所谓彻底革命，更能推动法治进步和社会发展。当然，异地交叉管辖模式依然不是一个保障独立审判、司法公正的最理想方案和彻底变革。

　　应松年教授指出，要从根本上解决问题，必须对行政审判体系进行系统再造。法院的内部体制、外部环境，法官的素质，公民、政府的法律意识，都需要提高水准。我们同时期待进行一场更大范围、更深层次的司法体制改革。

　　在中国政法大学教授马怀德看来，最理想的改革模式莫过于设立相对独立的行政法院，直属于最高人民法院，专司行政审判职能；各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导；最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督；地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠，可根据实际需要，按自然地域划区设置。版权声明:转载该条新闻,须著明来源《民主与法制时报》,本报保留追究法律责任的权利。)