国土水利两部门间河砂管理权之争由来已久

　　两次公开更正与管理权之争

　　3月13日至19日，记者在郧西县调查中了解到，在国土、水利两个部门之间，河砂管理权之争由来已久。

　　早在2002年，该县水利局水政执法室的一则公告，引起了国土、水利两家对采砂管理权的争议。

　　2002年3月30日，郧西县水利局水政执法室在当地《郧西报》上刊登出《长江河道管理条例》，将原条例第二条“在长江宜宾以下干流河道内从事采砂及其管理活动的……”刊登为“在长江宜宾以下干流(包括汉江等)河道内从事采砂及其管理活动的……”

　　水利部门这一“错误”立即引起该县国土局注意，原来，该条例规定，长江河道采砂由水利一家主管，采砂活动不须再交矿产资源补偿费。如果包括了汉江，则意味着国土局不再参与管理河道采砂，也无权收取矿产资源补偿费。

　　该县国土局认为，此举是个别执法人员有意篡改政令，“意图制造管理上的混乱，为其所用。”遂多次向报社及水利部门交涉，要求更正。

　　2002年6月13日，县水政执法室在报上第一次更正，但因未说明原因，国土局仍不满意，后在相关部门调解下，水政执法室再次在郧西报上发表更正，声称出错原因系工作人员打印出错。

　　3月14日，记者从国土局了解到，虽然此事严重影响了国土部门的管理工作，但考虑今后两家单位还需要相互配合支持，此事也未再深究。

　　此事虽已平息，但2004以后，随着两家公司发生纠纷，两部门再次围绕河砂管理问题展开了争论。

　　“国土局是代表国家管理国土、矿产等资源的职能部门，河砂既属非金属矿产，国土局有权管理和拍卖。”3月14日，在郧西县国土局办公室，局长李传文语气很肯定，“拍卖前我们已报请市县两级政府批准，也得到水利部门相关负责人的认可。”

　　李传文说，能否审批采砂许可证是其他部门的事，国土资源局没办法管。两家公司在江上发生冲突后，该局曾去执法，但因种种原因被叫停。

　　而在同一天下午，水电局负责人李柏华在接受《长江商报》采访时则称，按省编委2002年发布的《关于重新明确省政府有关部门之间部分职责分工的通知》第六条规定：“河道采砂管理工作由水利部门负责，国土资源部门不再承担此项职责”，从这一角度上讲，国土局无权拍卖河砂。

　　据了解，为了协调两部门之间长期的管理职责，郧西县政府去年专门召开会议，成立河砂管理领导小组，明确规定，河道采砂管理执法权暂由水行政主管部门行使，矿产管理部门暂不行使管理权。

　　对此，国土部门工作人员认为，作为矿产资源，理应由他们管理，交由水利部门一家管理，不仅与矿产资源法相冲突，且无法有效打击非法采砂。

　　背后的部门利益冲突

　　十堰市一份关于“一女二嫁”问题的调查报告写道：从表面看，这场纠纷是两个公司之间的经济利益冲突，而郧西县国土和水利两个部门之间，对河砂管理的权力和经济利益之争，才是纠纷产生的实质性原因……

　　个体船主李学文介绍，2000年以前，郧县、郧西县都未对采砂进行规范管理，在归仙河口段采砂每年只要上缴约2000元费用。2003年开始采矿权拍卖时，仅出让费一项就达5万元以上，有的甚至达26万元，还不包括采砂过程中的其他税费。

　　据了解，郧西县国土局出让归仙河口段的出让费为5万元。而顺畅达公司负责人何承军称，他在河道管理处办采砂证时也被收了5万元。

　　对此，水电局负责人李柏华解释：“这笔钱是对顺畅达公司非法采砂的罚款，且所收钱已全额上缴财政。”

　　既然是罚款，为何收据上会写着“采砂费”？对此，李柏华没有作答。

　　3月20日，记者来到郧西县国库收支中心，该中心财务主管刘建国说：“河道管理处属于自收自支单位，实行差额不补、多余不扣原则，虽然收费全部按预算外资金管理，但交上来的钱都全额返还原单位。”

　　刘建国解释称，按财政收支两条线要求，两家单位收取的出让费、管理费等，都需全额交给预外资金管理中心，交上来的钱都存在各自的财政专户内，政府不会动用。

　　“郧西县全年财政缺口达一亿多元，大部分靠国家财政拨款补齐，对于河道管理这样的部门来说，国家并没有财政补贴，因此工资发放、管理经费都从采砂费、罚款中支出。”

　　采访结束离开郧西县时，金砂公司仍然没有能够在竞买来的河段开采。有关方面的调解意见为，金砂公司将竞拍获得的采砂权区域，让出一块给顺畅达公司，或者两家不再争执，按照行政许可法，重新申请办证。对此，两家公司负责人均表示不能接受。

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　　“一女二嫁”伤害政府诚信

　　——访全国人大代表、

　　郧西县河砂开采权“一女二嫁”引发的汉江采砂秩序混乱，引起了全国人大代表的关注。这场纠纷暴露了哪些深层次的问题？记者采访全国人大代表、武汉大学哲学教授彭富春。

　　从根本上讲还是体制问题

　　长江商报：什么原因让你对郧西县采砂权“一女二嫁”格外关注？

　　彭富春：汉江的河砂开采，关系到汉江环境保护和南水北调工程水源的保护。同时，作为一个人大代表，政府部门将开采权“一女二嫁”，同样引起了我对依法行政等问题的思考。

　　长江商报：“一女二嫁”深层次的原因是什么？

　　彭富春：主要问题是管理体制不顺、政出多门。

　　河砂属矿产资源，在河道采砂归哪个部门管理？矿产资源法和水法都提出了明确的要求，全国人大法工委对两法的管理权限亦有明确解释，因此从法律角度上讲，采砂权与采矿权并不冲突。

　　但随着越来越严峻的长江防洪问题，河道采砂的管理更多的由水利部门承担，因此，采砂管理权如何划分，就成了新的问题。从这一层面上讲，“一女二嫁”从根本上讲还是体制问题。其次，部门之间的利益之争，以及由此引发的互不配合各行其是，也是这起纠纷的根源之一。

　　依法行政才能建设诚信政府

　　长江商报：“一女二嫁”带来了哪些影响？

　　彭富春：“一女二嫁”是对诚信政府形象的伤害，个别部门因利益驱使，破坏了政府执法公平，不仅祸及企业，也对建设诚信政府提出了挑战。

　　政府之责，不能让企业代为受过。作为政府，在部门之间管理权责不明的情况下，不能偏袒任何一方，也不能基于某一部门的利益考量出尔反尔，只有依法行政才能真正有效地协调部门利益，建设好诚信政府。

　　长江商报：你认为如何才能解决“一女二嫁”问题？

　　彭富春：立法机关不仅要立法，还要释法，及时解决执法过程中的制度冲突，避免有法难依的现象。

　　建议尽快对河道采砂建立统一管理模式，将河砂作为矿产资源由国土部门主管。国土部门应根据矿产法颁发采矿许可证作为资源配置许可，水利部门按水法规定颁发采砂许可证作为行为方式许可。在管理程序上，应首先由水利部门作出河道采砂规划，划出禁采区、禁采期等。在可采期的可采区，由国土部门公开招商，为企业颁发采砂证并对其进行监管。

　　水利部门和国土资源部门应在各自的依法行政内部办事规则中，将程序和权利表述完整，并依据各自的行政职权依法行政，这样既有利于保护当事人的合法权益，也有利于各有关行政部门联合执法。本报记者 王维博 文/图