深圳居住证求解人口管理难题

　　户籍制度改革的核心是消除户籍的含金量，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的非常规动机，将其还原于资源的重新配置过程。

　　★采写/摄影《小康》记者 李漠

　　居住证拟从“A、B”到“长、短”

　　早在2007年1月 19日召开的深圳市政法工作会上，相关领导强调要抓紧落实推行居住证的各项准备工作，进一步完善《居住证暂行办法草案》，确保2007年上半年在盐田区开始试点工作，并在此基础上向全市推广。深圳市公安局负责人介绍说，《居住证条例草案》已经多次修改，最新一稿规定，居住证分A、B两类。其中A类是由来深人员自愿办理。该证“含金量”高，持证者可以在深圳享受一系列待遇和服务，对该证设置的功用涉及劳动就业、上学、就医、租房等，将来还会延伸到工商、税务、银行等方方面面。如果没有A证，办理以上事项会被拒。B类为在深圳短期逗留人员办理，居住期达到30天就需要办理，有效期为半年，到期可以延续。此证功能单一，只是记录来深人员的信息，不可享受A证所享受的待遇和服务。

　　“现在不能讲叫什么A、B证，而叫长、短期证，因为叫A、B证有歧视之嫌，”深圳市公安局一警官向《小康》记者透露：“原计划4月份深圳居住证进行试点，看来恐怕要在5月左右进行了”。

　　他解释说，居住证牵扯到社保、医疗、公交等，科技含量高，工程巨大。将来，居住证，属于万能证，租房可以用，上地铁上公交还可以刷卡，为了解决相关问题，春节前，由市政府牵头，把相关部门集中起来进行协商了。但是，实施的时间表，始终没有出来。

　　究竟哪些人可以办到长期证，长期证可以享受哪些待遇？该工作人员回答说，在深圳务工、投资、自主创业、有合法住所、有海外人才居住证者等6类人，才可以办理长期证。

　　常年在深圳摆摊卖菜的农民，不可以办理长期证，必须具有营业执照的才能办理，同时务工人员是指常年在工厂里工作的。拿到长期证后，孩子可以在深圳上学，但也不可能和有户口的深圳居民的孩子绝对平等。这位工作人员补充。

　　户籍和流动人口比例倒挂难题

　　“深圳是世界上暂住人口最多的城市，”一位不愿暴露姓名的深圳市公安局警官向记者透露：“深圳的暂住人口已经超过千万，这还是警方可以掌握的数字！”

　　据调查，深圳市的户籍人口，只有近200万，户籍人口与流动人口，处于“严重倒挂”状态。

　　这也引起了相关部门的极大关注。深圳市政协委员裘一民指出，深圳面临三大问题：即户籍人口和流动人口比例严重倒挂，环境逐步恶化，人口素质偏低。

　　按照深圳警方的说法，巨大的流动人口流量，还给深圳治安带来巨大压力。早在1984年深圳就采用了暂住证制度，对非户籍人口实施管理。而随着人口流动和人户分离现象的日益普遍，暂住证制度的实施阻力越来越大。特别是2003年孙志刚事件发生后，收容遣送制度被废止，暂住证制度的强制性失去了法律依托，办证率直线降至50%以下，暂住证作为社会统计、规划和管理之人口学依据的功能已丧失殆尽。

　　2006年8月，深圳出台了旨在控制人口的“1＋5”文件。但遗憾的是，“1+5”文件仍然沿袭了暂住证制度的老路。它并没有对暂住证制度本身的合理性进行全面的反思，而是将人口管理的失控归因于该制度贯彻得不够彻底。

　　以居住证代替暂住证，是深圳对于外来人口管理的最新对策。

　　换汤不换药？

　　自从深圳实行居住证的说法出台，就引起强烈反响。

　　持有深圳户口的李先生说：“如果没有暂住证，也没有居住证，政府用什么方法掌握人口动态进行管理呢！”

　　“居住证啊，听说要办理了，可是俺只能得到B证(长短证的最新提法，他还不知道)，有啥用啊”，江西井冈山的赵师傅在深圳罗湖区某学校附近，边卖水果边讲述了他的故事：“7年前我来深圳时花了300块钱办暂住证，马上又要办居住证。”年近50的赵师傅，在深圳漂泊了5年，却没有找到一份相对固定的工作，摆小摊每月的收入在2000左右，自然买不起房子也办不了A证或者长证。

　　“认为大量流动人口的涌入，给深圳城市管理和服务带来了严重的挑战，他希望靠一纸居住证，就解决深圳的社会治安问题。而居住证直接排挤出门的就是最弱势的民工，显然这是把民工当作了假想敌人。”山东临沂籍的深圳某广告公司职员李小姐认为：“深圳居住证制度与此前的暂住证制度，还有一字之差，其实换汤不换药，而且加重了流动人口经济负担，有歧视流动人口的嫌疑，依然还是‘我的地盘我做主’”。

　　在深圳工作5年的广告公司员工李先生认为：“这项制度，还是没有惠及深圳的最下层民众，他们的养老、医保等待遇依然无法解决”。他还说：“2001是中国户口改革年，但之后，改革的步伐就像个小女人踯躅不前，无论是实行暂住证制度还是实行居住证制度，字里行间的核心就是一个管字，透出的是一种浓厚的对外来人口的歧视气息，却找不到外来人口应该享有的权利以及充分的尊重。居住证唯一的作用就是用来区别延续城市户口与农村人口的出身性歧视制度”。

　　北京才良律师事务所主任律师王才亮认为，为搞好治安实行某种有针对性的制度，这本身就是“有罪推定”理念的产物，更是本位主义和本位利益主义的体现。假如实施，这就是一种隔离政策，歧视政策。平等权也是公民的一项宪法权利，政府政策不能差别化对待公民，否则必定有违公平公正与社会正义。

　　“居住证背后，掩藏的差别才是问题的实质。在现代法治国家中，宪法以最高权威的形式确认了公民的普遍平等权，但因为A、B证(长、短证)造成人与人的差别的标签化，显然与宪法的要旨相悖”，深圳的法律工作者胡先生在罗湖区某律师事务所告诉记者。

　　户籍改革是根本出路

　　长期从事中国农村问题及城乡二元结构问题研究的学者、国务院发展研究中心农村经济研究部研究员张忠法认为：户籍制度改革的基本目标与方向，是消除城乡分割的二元结构户口管理制度，建立全国统一的户口登记管理制度，统称“中华人民共和国居民户口”。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所都阳说，改革的配套性如何，决定了改革的成效。由于户籍制度改革需要以其他配套措施的改革为前提，因此，简单地从户籍制度本身入手，采取城乡一体化的办法并不能达到解决实际问题的目的。户籍制度改革的核心是消除户籍的含金量，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的非常规动机，将其还原于资源的重新配置过程。

　　他认为，西方有些发达国家的社会安全号码制度，很值得研究借鉴——每个公民，都有一个终生不变的社会安全号码。这个号码动态记载个人的身份资料、教育阅历、供职变更、家庭情况、财产情况、纳税报告、信用记录、违规违章违法记录等，好像是一个活的个人档案资料库，然后全国联网，在社会生活的各种场合发挥作用。由于这个号码是不能伪造的，记载的内容是不可抹掉的，因此，人们通常会非常谨慎地对待有可能违规的问题，不愿留下不良记录。在美国，不仅本国常住人口，其他居住相当一段时间的外国暂住人口，也要办理社会安全号码，很快纳入到整个国家的管理体系当中。这样，任何人都不可能对政府部门以及银行、保险等机构隐瞒自己的真实情况。

　　也有观点认为，无论是实施“A、B证”，还是“长、短证”，深圳对于外来人口更平等、更有效的管理，更有赖于中国户籍制度的改革。而在中国城市化速度不断加快、大量农民进入城市时，期待着中国的户籍制度改革也有同样的速度。

　　公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，逐步放宽大中城市户口迁移限制，显然这是个好消息。

　　北京取消暂住证 实行居住证

　　2007年1月27日北京市两会期间，主管北京市交通、环保、公安等工作的副市长吉林表示，根据统计，目前北京的户籍人口有1197万，登记的暂住人口有516万，还有大量不登记的常住人口，北京要实行居住证制度。关于居住证和暂住证的不同，他说从功能上来讲没有什么区别，但要增加服务功能。