21世纪北京圆桌：提速户籍制度改革

　　本报评论员 王梓 主持 本报记者 陈默

　　公安部3月29日披露的信息显示，目前我国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，实现了公民身份法律意义上的平等。公安部同时重申，下一步户籍制度改革“要以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策，允许符合条件的流动人口在经常居住地落户。”这让我们看到了户籍制度改革的一个好的前景。

　　在户籍制度背后，是长期形成的城乡分割的二元经济结构，在此结构下，中国完成了重化工业优先发展战略，但同时也加剧了“三农”难题。改变城乡二元经济结构当然不能仅仅靠户籍制度改革来完成，根本途径还是要继续推进工业化和城市化进程，推进与之相应的城乡综合配套改革：建立覆盖城乡的公共财政体制、统一的劳动力市场和覆盖城乡的社会保障体制，是下一步改革的当务之急。也只有如此，户籍制度背后的福利安排才能真正得到改变。

　　近期，本报特别邀请了国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁、社科院农业发展研究所研究员党国英、中国人民公安大学治安系教授王太元，关注户籍制度的历史与现实，探讨户籍制度改革的策略与方向。是为21世纪北京圆桌第127期。

　　1. 户籍制度的前世今生

　　《21世纪》：近期的改革令户籍制度再度成为各方关注的焦点，在原有户籍制度形成的历史背景下，您如何评价户籍制度？

　　王太元：媒体目前所说的“户籍制度变革”，不是户籍登记统计、居民身份证件、户口迁移调控这三个部分的变革，而主要关心的是户口迁移调控的改革，也就是说，调查统计说有91%的认为非常需要改革的，主要是户口迁移的审批制度，因为不限制迁徙自由的必要登记是需要的。

　　中国是世界上独一无二的连续有效实施户籍管理近三千年的国家，也是一个对人口迁徙、流动管制非常严格的国家，几千年前对人口迁徙就有了相对系统的行政管理。

　　这种管制有一个附加值：不让随便迁徙，用政治学上的说法，人们就没有办法“用脚投票”。剥夺了人们选择自然环境、人文环境的权利。

　　新中国的户口迁移调控制度，是在上世纪五十年代中期开始的。而它又和流动人口管理制度相关：1953年我们国家第一个五年计划开始以后仅仅几个月，农村人口大量涌入城市，当时的政务院和中共中央联合发了一个文，《关于制止农村人口盲目流入城市的紧急通知》，从此以后“盲流”一词就存在了五十几年，而这个词的存在和我们的迁徙审批制度是刚好合拍的：政府没招你来，你自己来了，就是盲目流动，就是不对。从此以后有了一种反城市化的选择，就是“政府要招你进城来，你才能来”。此后的好几年，国家几乎每年都发一个类似的通知，因为每年一过春节农民就到城里找工作，城市就紧张，实在不行就只能强制遣送。这种办法，到1960年代以后演变成了另外一个东西，就是收容审查遣送制度。1982年的时候，国务院出了一个有关流浪乞讨人员收容遣送的条例，当时绝对是社会福利措施，但后来却被习惯性地用到了收容遣送“盲目流出”的农民工和其他人方面，一直搞到2003年废除时，原先的福利制度就变了味儿。

　　这种制度选择，决定于在极度短缺基础之上的计划经济时代，和当时我们国家所处的特殊历史背景和国际环境密切相关，在四面包围、封锁、干涉的环境中，我们必然要选择重重工业、轻轻工业、忽视农业的路子。重工业安排1个人的话，轻工业至少安排10来个甚至更多的人，农业可能就是百十个甚至更多的人。这样，就不能让很多人进城来，因为城市的就业和生活各方面都承受不了，因而，人口分布尤其是人口的城乡分布，就不能逐步改善。

　　在这样的制度格局下，只有“人才”、“人力”能进城，“人口”是不准随便进来的。到目前为止，中国迁移制度的暗中选择，还是这种格局。但进入市场经济以后，人口也有贡献嘛，人口可以通过市场转化为消费力，这是市场经济的强大推动力量。

　　党国英：不允许自由迁徙，城乡二元分割，造成了国内劳动力市场不统一，对宏观经济的影响很大。比如说造成了人力工资低下，看起来我们的产品国际市场竞争力比较高，但是其实它产生了一些宏观经济的危害。比如说国际收支平衡的问题，国内市场狭窄的问题。再就是社会影响，引起了社会的不公正，社会的裂痕。本身对城市的经济生活也有负面的影响，把社会二元经济结构，通过农民工进城带到了城市内部。现在是“四农问题”而不仅仅是三农问题，就是农民、农村、农业问题，还有一个农民工问题。

　　丁宁宁：户籍制度也就是居民身份登记制度，有必要继续存在。户籍制度在中国历史上出现得比较早，几乎所有朝代建立后都有户籍制度。其实现在不仅是中国，西方各个国家也都有居民身份登记制度。这不仅仅是为了征税方便，也是加强社会管理的需要。当前对户籍制度批评较多的是认为它导致了城乡隔离。其实在1958年之前，户籍制度没有那么严格。“大跃进”时期2000多万人进城务工，就没有受到户籍制度的限制。但后来中国出现了经济困难，城里开始实行粮油配给制度，而当时又没有能力保证农村居民享受城里人同样的待遇，于是就把城里人的各种福利待遇和户籍制度联系起来。在这种情况下，户籍制度才产生了城乡隔离的作用。但户籍制度，即居民身份登记制度本身并不具有妨碍人口流动的作用，也不一定非要分成城市户籍和农村户籍。

　　从上个世纪80年开始，国内就有人提出户籍制度应不应该取消的问题。国务院内部进行过多次讨论。大家总的意见是不能取消，但是可以根据改革开放和经济发展的需要，加快户籍制度的转型。也就是说，户口登记制度本身不应该取消，要取消的是与户口登记制度相联系的那些城里人的特权。一些人认为户籍制度改革就是取消户籍制度，是错误的。任何国家都不可能取消户籍制度，因为居民身份登记符合现代社会管理的需要。苏联1973年的身份证制度改革，就是取消城市居民和农村居民的待遇差别。只要在某一城市工作三年以上，不管你是什么样的身份证，都可以向当地苏维埃申请住房。把户籍制度认作是万恶之源，这种想法本身就是错误。

　　2. 户籍制度改革为何缓慢？

　　《21世纪》：早在1992年，国家就成立了户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，但户籍改革一直进展缓慢，其原因何在？

　　丁宁宁：所谓改革进展缓慢，可能是因为没有像某些人预期的那样一下子取消户籍制度。其实改革一直在稳步进行。一个方面是城市取消对农村户口进城工作的限制。1980年代时，农民进城务工要带着村里的介绍信，现在什么介绍信都不需要，只要有身份证就可以了。另一方面是继续改进户籍制度。主要是核实身份登记，完善身份证管理。目前我们国家13亿人口中，大概至少还有2亿人没有身份证。现在需要做的就是让所有具备资格的人都持有身份证。其实在1980年后期取消各种票证后，城市户籍的特权已经大大下降了。原来1个月30斤粮票四两油，过年还有瓜子、花生芝麻酱；现在只剩下子女上学和个人养老、医疗等社会保障问题。其中有些在法律、政策上已经解决了。

　　现在中央政府已经宣布，各个地方政府也都承诺：农民工同样享受最低基本工资标准和起码的社会保障方面的待遇。城市户口与义务教育的直接联系，目前已经不存在了，起码从理论上，政府已经承诺同等对待农民工和城市居民的子女。至于户口与考大学的关系，原来考大学就与城市户口无关，现在反而不确定了。问题出在大学的属地化管理上。从理论上讲，大学招生应当是分数面前人人平等，而不管考生的户口在什么地方。但是改革开放以后，很多大学下放给地方政府管理，结果是大学管理属地化了，偏向于招当地户口的学生。但这本质上是个地方保护主义问题，与户口制度无关。

　　对北京这样的大城市要不要控制人口，是有不同意见的。大部分人认为从市场经济的理念上讲是不应当控制的：人口自由流动有利于增加经济活力。但实际操作起来有很大困难，因为凡是来到北京的人，绝大部分不愿意走了。当初朱棣建都北京，很大程度上是出于抵抗游牧民族入侵的政治需要。但处于农牧业边界的北京很缺水。解放初期人口200万的时候，缺水的问题不严重。现在北京人口增加了五倍，缺水的问题就凸现了。如果北京不控制人口，可能还会有1亿人涌入北京。所以说，北京恐怕还得考虑人口控制问题，否则生态环境承受不了，但这与户籍制度本身没有什么关系。

　　王太元：要改的制度，关键是户口迁移制度。户口迁移制度包括迁移审批制度和迁移登记管理。登记管理是必要的，主要是迁移审批需要根本性变革。

　　从公众和社会传播的角度看，户口迁移制度似乎是当今社会诸多不和谐问题的源头、甚至是唯一源头。可是从本质上看，这些不公平是当时社会的其他管理在利用户籍这个社会管理工具的时候才形成的。

　　改革难就难在，我们总想把户籍制度改革和解决户口背后的那些不公平待遇弄在一起算总帐。“捆绑改革”的思路不对。以为通过取消户籍制度来解决掩藏在户口本之后的诸多不公平，是不懂社会管理的幼稚想法。

　　应该给户籍制度改革一个合适的定位，就是“社会管理制度从计划经济模式向市场经济模式的整体转变”。改革搞到现在为止，经济领域大部分已经市场化了，但是社会管理领域，好多还停留在计划经济时期的状态。

　　改革为什么一直搞不下来？把一个户口指标和其他福利待遇捆到一起，一个人有了户口就有了其他东西，这样就把各个方面、层次的矛盾揉成了一团乱麻，让户籍改革承载这么多东西，它根本承载不了；反过来，你再找其他部门改革，他会说那是户籍改革的事，不归我管，你去找公安部门，同样，他完全可以说社保、教育等等的事情，也不归我管，改不了。

　　起草改革意见，涉及到很多部门。公安部门出台一个户籍改革的文件，其他部门认么？

　　党国英：实际上随着户口的城乡分割，老百姓利益就被区域化了，尤其是政府给城市的公共服务、福利支持要高于农村。

　　现实的情况其实主要是大城市的问题，一些小城市，尤其是一些县的城关镇其实早就放开了，农民要来登记就登记，甚至有些地方违反国家政策，允许转成城市户口的农民保有承包地。这些地方的政府很欢迎农民去，因为他那里的社会福利和农村的落差不大。

　　而大城市的问题，也很难说是针对农民，当然对农民的影响更大。还是大城市的高福利跟其他地区形成落差的问题，正因为户籍问题捆绑了这些利益。简单下个命令说改革没有意义，但要跟利益调整结合起来，城市政府就承受不了。

　　户籍改革的理想目标，在我看来应该是：你在一个地方只要有住房，买的或者是租的都可以，一旦住下来就在当地做一个户籍登记。住下来就成为这里的居民，在这里进行纳税登记，承担相应义务，享有相应权利。

　　按公安部的说法，就是以取得“合法固定住所”为依据来办理户口迁移登记。原来公安部还强调工作、收入和住所三个因素，现在就一个。工作和收入没必要强调，一个千万富翁来买个房子，在这里登记对你没什么坏处。

　　一个穷人，他要没有工作也有可能待在城市。比如说上海现在取消了自由摆摊的限制，他就可以住在违章建筑里面，或者住在立交桥下面。然后在什么地方摆个小摊卖菜或者乞讨，但那就不算固定住所。这种情况虽然说没有户口，但是不影响你来这里。

　　我的思路是，一个是有正式的户籍登记，同时还继续保留另外一种登记，我想可以叫做工作场所居住，要允许人家在工作场所居住，这不算户籍居民。这是个过渡，现在很多进城的农民，就是属于工作场所居住。

　　3. 彻底变革户籍制度

　　《21世纪》：“公安部拟取消农业、非农业户籍界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度”，从而实现公民身份的平等。您认为彻底打破城乡二元户籍制度时机是否成熟？利弊如何？

　　党国英：我觉得时机完全成熟。按照我设想的那种模式，未来就是一个户籍登记居民，工作场所居住的情况会慢慢减少，不会像现在有那么多长距离的打工现象。

　　但是有个前提，什么叫合法固定住所？标准是什么？任何一个城市都要确定一个概念，我叫它“标准住房”。另外，要住多长时间？你住下来以后是立刻给你有关的待遇，还是过一段时间再给？这个东西要给地方自主权，要有一些细致的规定，防止投机。在取得合法固定住所之后，不是让你立刻取得和原有居民一样的待遇，而是确定一个规范、透明的时间表。有些待遇可以马上给，比如说孩子的教育，现在很多城市就取缔了很多民工子弟学校，把这些孩子安排进地方的学校。但像养老和经济适用房、廉租房等方面，应该有个限制。就是体现出渐进改革的思想，有一个门槛，以适应城市的承载能力。

　　这个门槛在一些城市会非常高，像上海、北京这样，它住房价格就很高。但相当一些城市不是这样的情况，再加上一些配套改革，我的判断现在已经进城的一些农民，相当一部分是租得起或者买得起的符合政府规定标准的住房的，以后农村土地政策放活，农民可以把家里的地卖掉、房子卖掉，我对这个事情倒是很乐观的。

　　王太元：实现户口登记上的城乡统一，换掉农村户口本，这个改革没有什么难度，2001年就准备推进全国统一的城乡户口登记制度了。它不是所谓“取消二元户口”，而只是统一城乡户口登记制度，技术上不再分城镇和农村户口。从登记统一来讲，全国早就该搞、也早就能搞了。

　　但是登记统一以后，全国居民有什么感受呢？看得见的户口本上没有歧视了，但如果依靠户口本进行各项行政管理的各部门还用原来的制度，户口怎么改都没用。所以，我们的政府、国家和社会、老百姓所想要的户籍改革，是要改变一切使用户口本实施其他管理的过程中形成的不平等、不公正，这实在没有办法通过城乡户口统一登记的制度来实现。

　　人们总是催着公安部户证处要改革，公安机关户证部门也年年推行改革，可是他自己能推的只有这些东西，其实过几年一看，就变了一个户口本，因为其他制度的改革要由其他部门来组织，才推动得了。改革要想成功，配套必须到位。必须创立城乡统一的教育制度、劳动制度、计划生育制度、社会保障制度、住房购房制度、人事制度，包括司法制度等等。比如说人身损害赔偿“同命不同价”的问题，通过修改相关司法解释，终于取消了差别待遇了，法院不再凭户口本判案了。

　　再用教育来做例子。教育经费是自上而下拨款，分到各省、各市、各县，再分到各个学校去，但是，在每一个学生或者教师头上，地方财政究竟投了多少钱？中央财政又投入了多少钱？个人还负担了多少钱？现在谁也说不清楚，社会高度市场化的今天，教育投资还处于这种状况，怎么能够实现教育的公平呢？像浙江搞的国民教育券试点，就相对公平了，地区之间，学校之间也有了公平竞争，学生也就多了选择空间。

　　拿教育来说户籍制度改革最能说明问题：同是北京市人、北京市户口甚至同样是西城区户口，这个片的孩子能上四中，那个片的孩子就不能，它不是北京户口和外地户口的问题了。

　　《21世纪》：如何能让户籍改革从象征意义走向实质突破，最终实现公民的自由迁移？

　　王太元：迁徙自由有一个经典的版本，那就是英格兰王国1215年的《自由大宪章》里的说法，王国臣民在王国领土范围内自由进入、滞留、就业、经营或者离开。什么意思呢？就是说你来我不拦你，居留我不赶你，就业我不限制你，你走我不留你，经典的迁徙自由，就是流动的自由和就业的自由，甚至可以叫流动就业的自由，但它并不包括别的东西，尤其是当前中国人希望得到的计划经济所残留的各种好处。

　　迁徙自由，也不是“我自己想迁哪儿迁哪儿”。对迁徙自由，二十多年前，我就有这样的一个界定：政府依法规范，地区单位市场调节，个人住户自主抉择：国家政府创造自由选择的平等环境，地区与单位要确保过程的平等与公正，个人与住户要对你自己的抉择负全责，既可以享受好处，也要承担负担。

　　但很多人现在要求迁徙自由，就是要把教育、就业、住房、社保等等一切东西，都放到户口迁移制度上面算总账，如果这些都全部实现，那就是“国民待遇”改革了，肯定不是简单的户籍改革所能承载的。

　　中国现在除了劳动人事制度中的地域歧视之外，别的方面实际上已经基本能实现了，特别是2003年收容遣送制度取消以后。2004年以后，中央强力推动，各地对农民工的限制也少多了。

　　对各种地域歧视，我觉得用不着搞什么改革，打官司就行。比如，去状告北京市那些单位，法律没有规定户口限制，你为什么要限于“本市户口”和“本市生源”？中央国家机关公务员考试，都面向全国了嘛，你各地的公务员考试还可以地域限制？公务员都不限制了，事业单位、企业还能限制？

　　4. 户籍背后的福利安排

　　《21世纪》：现在对户籍制度的讨论，关注点还是在户籍制度背后相关社会福利制度，比如劳动就业、社会保障等，这些问题如何解决？

　　丁宁宁：社会福利、保障制度是一个重要的问题。从国际看，比如德国和台湾地区的社会保障立法都是以正式工作为根据的。只要是正常的雇佣关系，雇主交一份钱，雇员交一份钱，加在一起构成社会保障缴费，雇员就享有社会保障的各种待遇。而由于我们当初改革设计者自己的思维局限，设计的社会保障制度改革是以户口为依据的。例如乡镇企业明明也是一种合法雇佣关系，雇主也应该承担一定的保障责任，但实际上我们对它们就没有法律约束。在下一步改革中，就应当消除这种差别。

　　事实上阻碍农民进城工作的主要因素不是户口制度而是经济方面的条件。任何国家的工业化阶段都是一个不断城市化的过程。现在我们要设计合理的户籍制度，就不应当妨碍正常的城市化过程，但也不能为城市化拔苗助长。在户籍制度不完备的国家，大量人口集中到首都，例如巴西，墨西哥那样，但首都又不能够提供足够的工作岗位，于是就形成了大量的贫民窟。这种情况对于整体社会、经济发展是不利的。

　　在今后社会福利、保障制度的建设上，重要的是不要人为制造城乡差别。例如公共卫生和基本医疗保障问题，我们就建议搞城乡一体化的方案。

　　王太元：改革20多年一直是循序渐进的路子，以前可能慢了一些，今后应该加快，但是阶段不可超越，四五十年积累下来的那么大的城乡矛盾，那么大的地区差别，不可能一两年就实现，尤其是难于马上实现我们每一个人所期待的理想状态。

　　简单地说，只要能够稳步地把户口本后面的各种不平等逐步消除，这个改革就是成功的，如果只是由公安部门把城乡登记一体化完成了，各部门还是按照原来的方式做，那就只是画了一个饼，不能充饥。

　　用一个形象而简单的说法，一个国家行政管理是统一的，但是政府部门分两类，挣钱的部门和用钱的部门。他们对户籍改革和人口流动的立场完全不一样。挣钱的部门，比如税务部门、商务部门，从来不说人口压力太大要限制进入，但是用钱的部门就不一样，教育部门要办学校，民政部要发救济、发低保，等等，都担心承担不了，但是，市政府、市长怎么不去平衡呢？

　　大家对户口迁移制度改革有许多建议，也形成了三四种大致的模式。我自己总结的一个路径就是“分进合击”，不搞捆绑改革，劳动和社保部门、人事部门、教育部门等等，各个涉及公共福利的部门各自改革。

　　如果这样改革，每个人都能根据自己的情况选择目前最需要的权益实现平等、公正：你能享受你目前最需要的教育公平待遇，他能享受他目前最需要的低保、医保或者养老的待遇，在同一时间内不同的人口的各个方面的公平权益都能实现，这不比只能让一个人进城享受并不同时需要的全部权益强多了？各地区、各个城市都在各个方面稳步实现平等、公正，全国的人们不就有了自由选择的广阔空间？

　　这就要回归到户口的原有状态：他本来不应当决定就业、教育和其他，而是教育、就业和居住等等来决定户口，户口只是确认你的经济生活客观状况的一个标志，它本身没有实质内容。

　　把流动人口管理改革和迁徙制度改革连起来看，第一件事情就是在全国实现人力、人才、人口的流动自由。不要只看表面上的户口本上的平等，而要看使用这平等的户口本的各个领域是否平等、公正了，如果各个部门管理的领域都追求实现公平，改革的成功也就水到渠成了。

　　中央政府和地方政府，政府和企业、社会的职责要搞清楚。政府重在保公平、保稳定，挣钱不是政府的本质，各企业挣钱，政府收税，转过来维护公平。

　　很多人说改革时机不成熟，其实最不成熟的是我们的政府，图自己省事，不能主动、积极地改革。

　　党国英：现在大家看到，户籍改革一般都是由公安部门来推，但是像教育或者养老、社保等方面，如果其他那些部门不动的话，公安部门就推不动。事实上过去的阻力就不在公安部。教育部门是一个重要的阻力，他要收借读费。财政部门也会有阻力，因为现在的一些养老账户是政府给予补贴的，而且各地的补贴标准不一样。基础设施方面的问题不是太大，因为事实上很多人已经进来了。

　　再一个就是要确定个人的社会保障账户，一旦进来以后，他什么时候享受、享受多少，都要有规定的。养老、社会保险没有实现全国统筹，从一地转到另一地怎么解决现在是个问题。但是解决在技术上并不是太难，各个地方有差别，有两个办法，一个是你可以自己补足差额，再一个办法就是提供一个差别对待，你转来多少，将来给你的时候就是多少。我们关键是没有下决心把这个事情好好的去推动它。

　　如果说像现在公安部规划的那样，先把统一登记做下来，接下来就会倒逼其他方面的改革。像教育这个事情，政府已经出台对农民工子女教育免费的政策，很多城市把农民工子弟学校给撤掉，让他进公立学校。

　　当然，还有更多深层次的问题，比如说人口流动以后，他的选举权等，也应该考虑。

　　《21世纪》：您认为农民或农民工福利、保障问题如何解决？

　　丁宁宁：我们还有一个关于农村和农民工养老问题的研究报告。农民工刚进城的时候，想的是挣完钱后还回农村去。但农民工在城里待久了，实际上很难再回去了。因为他们已经习惯了城里的生活，他们在农村的福利可能已经被村民自治委员会取消了。所以我们建议对在城里有连续五年或七年以上工作记录的农民工，应该将其纳入城市低保范围。这里连续的概念是指一直在城市地区工作、生活，但不一定是在同一个城市。

　　农民工在城里从事的是最艰苦的劳动，他的身体受伤害的可能性比我们这些坐机关的人大得多，所以改革的第一步是前年已经通过的强制工伤保险。下一步我们建议，对在城市连续工作一定时间之后的农民工，要给予城市居民的合法身份。城里人工作、缴费15年，就可以享受

养老保险，农民工也应当同样标准。但这些都跟户籍制度没有直接联系。改革关键是要取消其他方面依赖于户籍制度的各种歧视。这些歧视有些是体制原因，有些是发展阶段的原因。

　　(实习记者陈莹莹、邹建业、郭琦参与采访、整理)