浙江温岭政府预算民主恳谈模式有望推广

　　本报记者 王娜

　　浙江人从来就不缺少创新精神，“民主恳谈”就是温岭人的创造。每年的人代会上，普通居民可以通过民主恳谈参与分配政府的“钱袋子”，确定当年的财政优先保证的是医疗还是教育，甚至可以监督公共支出。(相关报道见本报2006年8月9日5版《新河镇首开财政　预算执行恳谈会》)

　　将民主恳谈引入政府预算审议的改革推动者，温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏，由此也成了政治学界的名人，被称为“陈恳谈”。

　　但是，时至温岭开创“参与式预算”的第三年，改革出现了微妙的变化。

　　温岭市新河镇的新领导班子在2007年1月仓促召开了十五届人大的第一次会议，2007年的预算盘子没有经过“民主恳谈”就通过了。

　　与此同时，1月新上任的温岭市人大主任张学明又公开表态，新河镇改革对中国地方政府公共预算改革有突破性意义，“参与式预算”不但要继续搞，而且年底要在全市铺开，并逐步过渡到市一级。

　　总结这三年来的改革得失，陈奕敏突然觉得无所适从。

　　4月3日，新河镇第十五届人代会第二次会议在这样的背景下召开。陈奕敏再次请来了来自北京、上海、广州的“专家顾问团”，希望他们能成为温岭预算民主改革制度化的推手。

　　新河镇的两次预算审议

　　正如陈奕敏和专家们所担心的，新河镇的原镇党委书记金良明调到市里水利局当局长后，预算改革果然出现了变化。

　　今年1月5日，新河镇的十五届人大第一次会议召开了整整一天后，陈奕敏才得到消息。此时，新河镇《2007年财政预算》已经在没有经过人大代表和居民的“刁难”的情况下顺利通过。去年会议上通过的《新河镇财政预算民主恳谈实施办法》形同虚设。

　　对此，镇领导班子给了陈奕敏两个解释。一是，会议准备仓促；二是，会议重点要解决的是人事问题，也就是选举镇人大主席和几个副镇长。

　　几经协调，在温岭市的要求下，新河镇人大三个月后又召开第二次会议，不过他们必须为这次会议找到一个由头。

　　4月3日下午，以预算收支项目进行调整的名义，围绕《关于2007年新河镇财政收支预算调整的议案(草案)》(以下简称“调整草案”)的“民主恳谈会”召开了，讨论分为工业、农业和社会三个小组进行。调整主要涉及土地出让金返还收入、专项基金补助收入以及个别支出项目。

　　当天上午，上海市人大常委会培训工作委员会办公室调研员周梅燕还专门对全体代表的履职能力再次做了培训。

　　“国家提出要发展现代农业，我们镇本来作物就单一，政府为什么不加大农业科技化投入？”“政府对于饮用水工程补贴仅30万元，是不是太少了？”“社会救助补助24万元，应该增加。”

　　代表们讨论的问题显然脱离了“调整草案”，提出的争议都是1月份已经审议通过的预算案，专家们感到很无奈。

　　工业组的讨论好不容易被肖家桥村代表颜玮均拉回到“调整草案”上来。他说：“工业本来就是新河的软肋，为什么工业集聚区支出还减少了100万元？”工业组的代表们纷纷表示赞同。

　　4月4日上午，新河镇镇长郭海灵和五个副镇长一字排开，跟代表们直接对话。质询进行了整整两个小时，前后共有11名代表提问。但是其中只有两个问题针对的是“调整草案”，其他问题都是针对1月就已经通过的预算案。

　　作为改革方案的策划者之一，世界与中国研究所所长李凡只有感叹：民主恳谈迟到了。

　　制度化难题

　　4月4日下午，代表们拿到一张《调整草案(修正案)》，上面说综合考虑上午代表们提出的意见和前一天下午“民主恳谈会”的结果，镇政府提出将政府行政运行经费再减少6万补充到社会救助。

　　按照程序，下午代表们按照选片分组对《调整草案(修正案)》再进行审议。并规定，代表可以五人以上联名提出预算修正议案。

　　颜玮均将“工业集聚区建设减少100万元太多”的建议提了上去，但令他意外的是，这成为当天下午16个代表联名议案中惟一“写作模式”合格并被采纳的建议——镇政府决定再从行政经费中减少10万元填补工业。

　　最后，“社会救助再增加6万元”、“工业集聚区建设减少90万元”，这两项对预算调整的修正经过代表投票通过了。投票中出现了六张反对票和一张弃权票。

　　相对“举手表决”，李凡认为，新河预算改革的程序来实行“投票表决”已是一大进步。

　　为期两天的会议结束了，代表们仍有疑问。“预算条目太简单了，我们根本不知道这些100万元、50万元究竟花在哪里了？”“社会救助为什么增加的是6万元，而不是7万元，怎么计算的？”“没有进入表决程序的那些建议政府将怎么解决？”……

　　除了镇领导回答问题越来越从容之外，代表们感到一些老问题还是没解决。

　　一方面是新河改革顿挫前行、新问题旧问题林林总总；另一方面新河的经验还要在年底扩大到市里5-6个镇。陈奕敏不得不请前来观摩的专家们出招。

　　“新河改革成败的关键是能够制度化。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军一语道破。

　　正如陈奕敏所透露的，“参与式预算改革”在新河首发，某种程度上是一个“巧合”——始于1999年的“民主恳谈”引入预算改革的方案仅在新河镇得到了时任镇党委书记的支持。

　　因此，高新军认为，新河已经将类似“暗箱决策”、“拍脑门决策”、“少数领导决策”的传统决策模式逐渐转变为充分吸收民众智慧的“阳光决策”，这是它的成功之处。但新河改革正在站在关键性节点上。三年前改革的突破是民意的表达冲动在政府政策触发下喷涌而出；三年后改革的瓶颈是民意参与如何能够在新河形成政治生态。

　　专家们建议，应尽快修改制定出较为完善的《温岭市财政预算民主恳谈实施办法》，争取在市人大通过，作为新河模式下一步推广的制度保证。