温岭试水“参与式预算”

　　“工业本来就是新河的软肋，为什么工业支出还要减少100万元？”

　　“镇里在食品卫生方面用掉了10万元，可村里都没享受到，怎么回事？”

　　日前，在温岭市新河镇十五届人大二次会议上，100多位人大代表和群众在“参与式预算”的程序下，对财政预算调整方案“发难”。最终，新河镇行政办公费用被砍下36万元。

　　对温岭的“参与式预算”，专家们给予高度评价，认为“这是目前国内协商民主形式的成功典型”。但是，这种协商民主的实践目前却面临着如何持续下去的挑战。

　　迟到的恳谈会

　　陈奕敏，温岭市委宣传部理论科科长，是这项改革的推动者之一。“按照原先的程序设计，我们应在人大一次会议前就对政府预算进行初审，但今年只是事后进行预算调整的审议，”他说，“恳谈会缺乏制度化，今年险些中断。”

　　根据去年制定的《新河镇财政预算民主恳谈实施办法》，新河镇年度财政预算草案，应该首先经过人大代表和普通群众“民主恳谈”一关，再提交政府和人大财经小组联席会议修改并表决通过。但是，今年1月，温岭市新河镇十五届人大一次会议匆匆召开，没有经过“民主恳谈”的程序，预算方案便一举通过了。事后，在温岭市人大常委会主任张学明过问下，4月3日，针对预算调整的“民主恳谈”才终于得以召开。

　　4月3日恳谈会议之后，4月4日的人大会议显得“有点火药味”。镇长的报告刚作完，镇人大代表颜云根就刷地站了起来：“我觉得预算中对弱势群体的照顾还不够，能否考虑再增加一些支出？”镇长郭海灵回答：“社会保障除了财政预算支出，还有慈善一块。我们镇已成立慈善分会，镇里会统筹考虑，适当增加社会救济的支出。”

　　陈奕敏回忆，当时代表和群众对镇工业区支出压缩的争议最大。根据预算方案，工业区支出将被压缩100万元，但不少代表都认为，新河工业本来就弱，不能再减少支出了。讨价还价后，工业区支出只压缩了70万，同时还增加了社会救济补助6万，而这36万元则从行政办公费中挖出来平衡。

　　八年民主实验

　　中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军，刚刚前往温岭观摩了“民主恳谈”全过程。他告诉记者，温岭的民主恳谈历时八年，逐渐从体制外进入体制内，直到现在的“参与式预算”，对中国地方政府协商民主的发展具有突破意义。

　　陈奕敏告诉记者，民主恳谈经历三个阶段：1999年，仅仅是农村思想政治工作的载体；2001年始，作为基层民主形式被引入决策程序，政府在重大决策前必须听取群众意见；2004年起，民主恳谈开始与人大结合，参与重大事项讨论审议。重大转折发生在2005年7月27日，在新河镇第十四届人大五次会议上，民主恳谈第一次被用来讨论财政预算，“参与式预算”应运而生。“地方政府主要是运作公共财政，抓住预算，就抓住了政府行政的牛鼻子。”高新军大加赞赏。

　　如何解决恳谈对政府缺乏刚性约束的问题？陈奕敏说，在北京、上海、广东等地专家的参谋下，他们在2006年初的人大会议上表决通过了《新河镇人大关于预算民主恳谈的实施办法》，根据该办法，5人以上人大代表可联名提出预算修正议案，如果人大表决通过，政府必须修改财政预算。由此，“参与式预算”不再是软约束。

　　最初，官员们显然不大适应这样的恳谈。陈奕敏说，2005年第一次“参与式预算”开始前，新河镇领导就找他商量：“今年总支出1587万，其中行政管理费有120万，预算细目可不可以不公开。”陈奕敏回答：“政府最不愿公开的，往往是群众最想知道的，怎能不公开。”最终，政府全部预算向人大代表和普通群众公开并接受审议。

　　中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员陈家刚说，全国其它一些地方也在不同程度地实践“参与式预算”，因为地区特征、经济发展水平等差异，以及考虑到改革的渐进性，有些地方只拿出部分预算来进行改革实验，而新河镇是将全部预算拿出来讨论，所以从这个意义上说，温岭新河镇的做法最具典型意义。

　　就怕原地踏步

　　如何推广，成为这项改革的难题。

　　据介绍，温岭市人大常委会准备在2008年推广到五六个乡镇，2009年在全市十一个乡镇推广。但去年底，陈奕敏一连跑了四五个乡镇，反应都极为冷淡。

　　陈家刚分析说：“从温岭的实际看，这种创新还处于自上而下推动的阶段，缺乏制度化的保证，所以，根据本地实际，形成一种推动创新的氛围，并从制度上加以规范，是确保目前预算改革实践能够持续下去的关键。”他表示，作为协商民主的一种形式，参与式预算有助于促进公民参与决策，推动行政机构改革，加强公民对政府的监督。

　　如今，陈奕敏最大的愿望就是将参与式预算推广开来，不仅在镇里推广，而且最好上升到市级层面，譬如将几个重要部门的预算拿出来，让群众讨论审议。“这项工作，不怕小步慢走，就怕原地踏步，”他感叹道。