河北衡水市桃城区提补水价机制调查

　　"用水多，吃亏；用水少，沾光。用好水多，吃亏大；用差水多，吃亏少。"

　　两年多前，衡水市桃城区把水像土地一样分配到农户，引来全国关注的目光；如今，他们在全国首创"提补水价"机制，再一次用价格杠杆激发出农民节水的热情。

　　"提补水价"包含"一提一补"：将水价提高，发挥市场调节作用，提高幅度依水源重要程度不同而有所不同；政府补贴，就是将补贴资金与价格提高部分作为节水调节基金，按承包地面积平均补贴给农民。

　　于是农民们以"吃亏"与否衡量着节水的程度，于是新水价实施后带来最鲜明的变化是所在村节水量都在20%以上。

　　1、利益比较，比出节水优势

　　谷雨前后，种瓜种豆。

　　“再等等，要是能下一场雨就好了。”4月6日，衡水市桃城区盐堤口村农民李庆文安心地等待播种棉花的恰当时机。

　　李庆文是村里的庄稼好手，他家的20多亩地一直种小麦和蔬菜，但是今年他除了留下几亩小麦，其余的全部改种棉花。李庆文心里盘算：种棉花比种小麦每亩至少节约两水，如果能在谷雨前赶上一场雨，那就能再省一水。

　　李庆文还从没有像今年这样如此算计水的用量，因为去年他在用水上“吃亏”不小。“实行提补水价后，水价提高了，俺去年交了1500多元水费，结果分钱时只拿到了200多元。”

　　“本来看到真有补贴给我们，心里挺满意的，可是有人明显沾了光，这才觉得自己反倒是吃亏了。”

　　2005年8月，桃城区水务局在盐堤口村和国家庄村试行“提补水价”。盐堤口村按水计量，即深层水每立方米由0.35元提高到0.5元，浅层水每立方米由0.2元提高到0.25元，地表水每立方米0.14元不变，水务局每立方米补贴0.05元；国家庄村实行按电计量，即全村的灌溉用电电价由0.7元提高到1元，水务局每度电补贴0.1元。提高部分与补贴资金作为节水调节基金，每半年按公示的承包地面积平均发放。

　　当时，包括李庆文在内的大多数农民都没有意识到这种新水价真正带给他们的是什么。然而，两次基金发放下来，村民们悟出了其中的玄机。

　　“你第一次拿到补贴，是吃亏了还是沾光了？”

　　“俺肯定是吃亏了，”国家庄村村民李藏荣快言快语：“因为俺种了7亩麦子。没对比不知道，张汝成种5亩棉花，本来就只用浇一水，偏又碰上下雨，他光分钱了！”李藏荣今年只留下靠近石津灌渠的4亩地种小麦，剩下的都改种棉花。

　　盐堤口村农民李仿忠也说自己亏了。“去秋的玉米我先给浇了一水，有的户还没浇呢就来了雨，省了。”李仿忠侍弄土地在村里是有名的棒，可这次他却亏在太勤快了。

　　“后来我看地有些旱就又浇了一水，可人家还忍着，结果又等来一场雨，这下我比人家多浇了两水。人家不用交钱就拿到补贴，我虽然也分到补贴，可我比别人交的钱多多了，能不亏么？”

　　其实，李藏荣他们并不一定真吃了亏。由于水务局给盐堤口村每立方米水补贴0.05元，给国家庄村每度电补贴0.1元，所以真正“吃亏”的农民不到17%。

　　“农民本来只粗粗一算，自己不怎么吃亏也就算了，”盐堤口村党支部书记李树智这样分析村民的心理：“但是和那些节水的人一比，尤其是人家不用交钱还得补贴，这反差就太大了，对村民的触动也最大。”

　　如今，两村村民树立了这样一个简单的观念：“用水多，吃亏；用水少，沾光。用好水多，吃亏大；用差水多，吃亏少。”

　　2、暗含竞争，激发节水动力

　　采用“提补水价”，到底为什么节水就沾光呢？

　　还真有想较真儿的人。

　　国家庄村村民张占英和张汝成自己算了一笔账：张占英种5亩小麦缴电费540元，其中162元(540×30%)为节水调节基金；张汝成种5亩棉花缴电费120元，36元(120×30%)为节水调节基金。水务局为张占英补贴54元(540×10%)，为张汝成补贴12元(120×10%)，二人一共被补贴66元。这样，两人的节水调节基金共264元(162+36+66)，每亩平均26.4元，由于2人都是5亩地，因此两人均分得132元(26.4×5)。

　　那么，张占英实际缴费为408元(540-132)，张汝成不但没花钱反倒赚了12元(120-132)。“不节水哪行？俺自己交钱多不算，还都让用水少的沾了光。”今年，张占英将2亩小麦改种了棉花。

　　“以前也收水费，为什么没有新水价节水效果明显呢？”

　　“过去，村民觉得我自己多用水多交钱是天经地义的，”国家庄村党支部书记张春福这样解释：“但是新水价实行后，村民发现自己多用水别人就得实惠。自己的钱到了别人口袋里，这一下子打破了村民的心理平衡。”

　　“实行这种机制，表面上是按土地平均补贴，实际上却真正实现了奖惩。这里面暗含着竞争，激励农民比着去节水，最大限度地发挥农民主动节水的积极性。”桃城区水务局局长邢宝林说。

　　果然，村民真的被刺痛了。这种痛激发出了农民主动节水的内在动力。

　　“这样劳动比以前累多了”，国家庄村农民张义安向我们“诉苦”，种白菜时我可不敢大水漫灌了，都是拎着水壶种一棵浇一棵；种豆角也先在地里挖出一条小沟，用水润湿了再撒种。

　　李藏荣家有4亩地挨着石津灌渠，可是她以前根本没用过渠里的水。“那多费事儿啊！”可是今年她决定多用灌渠水进行浇地。

　　去年冬天，桃城区水务局支持国家庄村6万元修建管道。“没想到农民积极性格外高涨，4000米的管道2天时间就修完。”张春福说，村里还筹集了1万元，由村民出工修了2个涵闸。

　　不只是节水技术和节水设备普遍使用，“提补水价”带给两村种植结构调整的变化同样巨大。国家庄村原有800亩粮田、200亩果树，如今小麦面积减少了300亩，增加了200亩棉花和100亩果树。盐堤口村每年也有百十亩改麦种棉。通过计算，两村的节水量都在20%以上。

　　“会不会因为只考虑节水，农民都不种相对费水的蔬菜或粮食了呢？”

　　“不会的，农民种什么作物首先都会考虑投入产出，同时考虑当地的环境。”邢宝林说，像桃城区这样缺水的地区以前就不应当大面积种相对费水的蔬菜和小麦，而应当种一些节水却又收入高的经济作物，去买适宜种并且高产的小麦主产区的粮食。如果农民认为种植蔬菜和小麦仍可获得较高的比较效益，那完全可以让市场来选择。

　　走进盐堤口村“农民用水者协会”，屋檐上的一条长幅赫然在目，上面写着：“一提一补操作简，多高少低水价变，不同水源价不同。调整结构不容缓，节水增效提效率，协会自律更观念。”李树智说，这是农民真实的心声。

　　3、村民自管，群众没有意见

　　2006年1月10日，国家庄村村民像过节一样热闹。村里召开第一次节水基金兑现大会。村用水者协会向大家公布：全村用电3万度，因提价多收资金9000元，水务局补贴3000元，调节基金共计1.2万元，按全村公示的承包地面积1000亩计算，每亩发放节水调节基金12元。每一笔钱、每一笔账，都交待得清清楚楚。

　　“正是由于村民自己管理，提补水价才运行得如此顺利。”桃城区水务局副局长常宝军对此深有感触。

　　2005年7月23日，恰好是全区的民主议政日。因为急于想实践“提补水价”，常宝军带领水务局的同志分别参加了国家庄和盐堤口村的村民代表大会，向他们说明试点“提补水价”的想法，征求村民代表的意见。

　　话刚说完，会场上就立刻热闹起来。有人在算，有人在想，有人在商量，有人在争吵，从上午九时一直争论到十二时。

　　“对制度他们没什么意见，农民最不放心的是自己交的钱安全不安全。”常宝军说，我们就把管理权交给农民，提出由村民成立“用水者协会”进行管理。最后，两个村顺利通过了“提补水价”方案。

　　在水务局的帮助下，国家庄村和盐堤口村都成立了“用水者协会”，制定了《农民用水者协会章程》、《水价改革方案》、《生活用水管理方法》等，并由村民选出3人小组对节水调节基金进行专门保管。

　　每个月末，负责机井的机手都将当月的节水调节基金交由3人小组保管。国家庄村3人小组成员之一、负责现金保管的李藏荣说：“村民见了我就问‘钱给你了么’，我告诉他们给了，他们就放心了。”

　　如今，所有这些规章制度以及全村农户承包地调查表，都在村委会张贴公布。“提补水价”的运行管理由群众自主进行。水务局只对“用水者协会”进行监督，并不干涉其内部事务。

　　“这种机制操作起来很简单，现在补贴发放已经不用我们指导，他们协会自己就能算。”常宝军说，村民自己管理，做到公开透明，群众就没有意见。

　　每到浇地的时候，作为盐堤口村“用水者协会”会长的李树智，就会带领另外两名执委会委员到各个机井处查看，看看水表有没有问题，设备是否出现跑冒滴漏的现象。“不查可不行，水表不准、出水多了少了，农民都会跟你急，现在这‘水’已经不是小事，是农民人人都关心的大事！”

　　□本报通讯员 王贵锁 本报记者 闫锐 [衡水报道]

　　链接

　　国外水价形成机制

　　欧美等发达国家在确定水商品的价格和收费体系时一般遵循以下几条原则：一是成本补偿原则，二是合理利润原则，三是反映市场变化、及时调整价格原则，四是用户公平负担原则，五是提高资源配置效率原则。

　　对水价的调整，各国通常要考虑通货膨胀水平和社会承受能力，从而进行宏观指导性干预，在保证一定时期(一般为1至2年，最长不超过5年)水价基本稳定的条件下，由政府或供用双方委托机构或供水单位及时调整水价。

　　■法国水价政策的制定是在国家宏观指导下，采取谨慎而又民主的对话方式及水价听证会制度，通过各流域委员会与用水户协商，确定水费和污染税费的标准，并由各流域委员会的执行机构———水管局负责向用户收取。

　　■英国水价的制定完全按市场经济条件下投入—产出模式运作，确保回收成本，并有适度盈余，国家设定一个价格上限进行宏观调控。

　　■美国采用的水价形成机制有：服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、增量成本定价和市场需求定价等，普遍采用的是服务成本法。美国制定水价一般按单个工程定价。

　　新闻分析

　　制度节水是治本之策

　　农业节水，不仅事关农业生产能否走向集约化、现代化，而且事关国民经济的可持续发展。而制度节水是治本之策，国际上普遍公认，通过建立有效的节水管理机制，可以节约50%的用水。

　　桃城区在全国率先探索"提补水价"机制，使农民的用水观念发生根本改变。由被动节水到主动节水，充分显示出制度节水"四两拨千斤"的巨大功效。

　　工程节水治标不治本

　　我国是水资源短缺的国家，农业用水又占总用水量的70%左右，是名副其实的“用水大户”。上世纪六十年代起，我国开始进行节水灌溉技术的实验、研究和推广；上世纪七十年代，渠道防渗、平整土地、大畦改小畦等节水措施已大面积应用；八十年代，低压管道输水技术得以重点推广，喷灌、滴灌、微喷灌和渗灌等现代节水灌溉技术在较大范围内得到了示范；九十年代，是我国农业干旱缺水状况日益严峻的时期，也是各地节水灌溉意识不断提高、技术设备不断更新、推广范围不断扩大的时期。然而，到目前，全国节水灌溉面积仅占有效灌溉面积的1/3。节水灌溉技术在农业节水方面发挥的作用，还十分微弱。

　　究其原因，由于农业为弱质产业，农民收入相对较低，所以，长期以来，国家对灌溉用水实施不收费或象征性极低价收费的用水政策，农业节水主要是在宣传、示范、推广节水技术上做文章。

　　由于节水和农户的经济利益不发生明显的关联性，农民节水的积极性调动不起来，对节水工作被动应付，所以工程节水、技术节水虽好，但是没有节水制度，就不能根本解决问题；没有作为节水主体的农民的积极参与，农业节水就只能止步不前。

　　水权水市场离不开价格控制

　　节水制度的核心是机制的运用。总量控制、定额管理机制是我国在新水法中提出的，水权水市场也是节水的一种控制机制。有关专家认为，这两种机制在理论上是一样的，只是控制方法不一样，总量控制是相对于行政管理而言，水权水市场是相对于市场调节而言。

　　衡水市种高村试行水权分配以来，确实取得明显的节水效果，但也同时表现出总量控制难和管理成本高的问题。由于需要大量数据处理和繁琐的管理，这种制度在小范围也许可行，但对大区域却成本太高。

　　事实上，不论是种高村在分水权基础上的节奖超罚，还是一些地区的累进加价，其实质都是通过水价来达到节水的目的。业内人士指出，水权水市场的本质也是水价控制，它只不过是利用市场调节来实现水的定价问题。因此，水价的制定是节水制度建设的关键。

　　提补水价兼顾节水与公平

　　多少年来，农业节水中一直慎提水价，是因为担心农民在经济上难以承受，最终影响农业发展和社会稳定，削弱农业在国民经济中的基础地位。

　　然而，“提补水价”的设计恰恰解决了这一问题。它并不是一般的为节水而提高水价，而是将提高的水价作为节水补贴，经公示后全部返还给农户，这种“取之于民、用之于民”的作法群众易于接受。同时，由于贫困户多为节水户，这种以奖励节水为根本目的的水价机制，就相应解决了单纯提高水价引起的贫困阶层不满问题。

　　“提补水价”机制同时也内含节水竞争机制。这种机制实质是依据平均用水量进行奖罚，而平均用水量是随用水户的行为而不断变化的。当大家都注意节水的时候，总还有更为节水的农户他们仍会受奖，这就迫使人们更加节水。如此，节水则没有限度，只能激发出群众千方百计节水的动力。

　　“提补水价”机制不但操作简单，而且还包括了总量控制的所有内容。它不讲总量有总量，不讲水权有水权，不讲定额有定额，不讲奖罚有奖罚。国家节水办秘书长陈明认为，它将代表中国农业节水的方向和希望。

　　□本报记者 闫锐

　　访谈

　　衡水桃城区水务局局长邢宝林：

　　从"分水权"到"提补水价"

　　新闻纵深：2004年10月，你们在河沿镇种高村开始“水权分配”试点，打破了多少年来“自家地里打井，水可以随便用”的传统观念，引起全国注目。那么，为什么又要在水价上做文章呢？

　　邢宝林：“水权分配”树立起农民有限用水的意识，取得非常好的节水效果。实施一年后，种高村农业用水量比过去减少了14.6%。但是逐渐地，我们也发现这种机制存在一些问题。

　　首先，“水权分配”需要确定用水定额，但是受天气、水文、种植产业和方式等诸多因素影响，定额控制很难。此外，由于水量需要调整，就难以形成交易，节水者的收益就不能体现出来，不能实现水权的有偿转让。

　　其次，这种制度操作成本太高。每一户的种植状况、每次浇地用水量和生活用水量都需要登记，每一种植年度用水定额都要测算，种高村一户的工作量相当于采用“提补水价”一个村的工作量。

　　第三，对于种高村这种只有地下水一种水源的村，这种办法还可以操作，对于其他多种水源的村则难以推行。

　　这些问题逼迫我们想办法解决，这才慢慢探索出“提补水价”机制。

　　新闻纵深：“提补水价”机制是怎么想出来的？

　　邢宝林：“提补水价”不是一下子想出来的，是一步一步摸索出来的。

　　为了解决种高村出现的问题，我们在耿村试行了总量控制的办法。这种办法规定了一个含有效降雨量的定额，并且取消了按灌溉年度进行调整，村民节约的水量可以协商转让。耿村制度虽然有些进步，但每一次降雨、每一次用水都要登记，相对于种高村的制度又添了许多麻烦，而且依然不适于多水源村庄。

　　于是我们又提出浮动总量控制办法，在北苏闸村试行。这种制度规定：村用水者协会对全村的用水进行详细登记，到年终计算出全村单位亩次的平均用水量，以此用水量为基数，超过这个基数的每立方米罚款0.1元，节约的每立方米奖励0.1元。这虽然解决了水权确定的问题，操作也相对简单，但是对农民奖罚却不易做到。经过与村用水者协会多次协商，我们提出了提高水价的方法，就是将原来每立方米0.35元提高到0.45元，罚款在提高的水价资金中扣除。

　　然而，这种办法也存在实施速度太慢、操作成本太高的问题。于是我们就反复讨论，想找出更好的办法进行取代。在讨论中我们发现，利用平均数代替分配水权的做法可行，操作也简单，同时水价对节水的作用明显，提高水价作为罚款预备金的方法效果不错。这样，一个想法浮现出来：如果单纯提高水价，再把因水价提高多收的资金给全体用水户平均补贴下去行吗？抱着试一试的态度，我们先在国家庄村和盐堤口村试验，没想到取得非常好的效果。如今，30多个村已开始运行这种机制。

　　采访/本报通讯员 王贵锁 本报记者 闫锐