专家撰文批评下级借领导权威推进工作倾向(图)

　　　“抱粗腿”现象体现的是一种“行政依赖症”

　　现在，在公共管理中有这样一种倾向，不论行政体系内还是行政体系外，很多人对上级行政都有较大的依赖性，常常寻找大权威，“抱粗腿”，要求特殊政策，借用领导权威推进工作。还有一些行政机构或非行政组织，热衷于设立下级行政性机构，繁衍自身的科层体系，不断给行政组织创造出“腿和脚”来，似乎不如此，机构就不够气派堂皇；没有下级来承接业务，工作就难以展开。

　　上下级组织的依赖还常表现为官员之间的人身依赖。一些下级官员视上级官员为长辈、恩人、导师，每天围着领导转来转去，寻找替领导办事、向领导献媚的机会，努力表达自己的忠诚；上级常把下级当作心腹、子弟、跟班，遇事就伸手求助，遭难就紧急调援，自身的职责、问题，下级必须责无旁贷地出点子、出文章、出力气，更要出钱。这实际是“行政依赖症”的一种表现。

　　　　产生“行政依赖症”的根源在哪里

　　在我国之所以会产生“行政依赖症”，主要是因为长期存在以下情况:

　　首先是行政权力过大，各权力结构不平衡。从新中国的历史看，我国社会主义改造完成后，“大政府”(党和政府等权力机构的总和)的权力达到了顶峰，国家事无巨细都由政府操办，人们吃饭穿衣找政府，就业住房找政府，夫妻闹矛盾也找政府。这种“大政府、小社会”的格局，自然导致人们对于行政的依赖心理。

　　同时，过去我国的行政特点是管制性的，对于社会的各种人、组织、活动，都以管制为目的和手段，“大政府”对经济社会文化事务干预得过多过深且控制得过细过死，社会和公民始终被支配、安排着，只能跟随、顺从、接受，几乎没有自己确定目标、主动生活的机会，都成了政府机构的一个部分或它的延伸，缺乏自我组织和自我服务能力，生活在申请、等待、找人的模式中，久而久之便养成心理上的行政依赖。

　　获取利益是人们行政行为的基本动力，而满足利益最关键的条件是资源，如物质资源、财政资源、政策资源、法律资源、道德资源、舆论资源等。这些资源掌握在谁的手里，谁就有权力，就会成为中心，人们就会依附于他。在过去，我国的各种资源都集中在“大政府”手中，权力高度集中，资源配置和利益分配一般都由政府说了算，人们不能自己吸纳资源、调动资源，也不能自己解决问题，因此只能依附于行政之上。

　　官本位下，权力占有一切，衡量一切，官员给人最鲜明的印象就是“有权”。上级官员或机构对于下级、对于社会，就是权威、根本，决定他们的生存与发展，他们势必事事服从上级、请示上级，唯上级的意志为转移。而官僚体系自成一统，与社会分离，也使得他们只能从内部寻求解决问题、落实决策的途径和人选，必然严重依赖下级，要给自己创造更多的耳目和腿脚。而且，权力具有自我扩张的倾向，它会不断地自我繁衍，不断侵吞社会私域的范围，在没有限制的情况下自然要扩大已有的权力。

　　从

传统文化的角度看，中国人历来就被笼罩在宗法的网中，隶属于“圣君”、“慈父”和“父母官”，唯上唯书唯大人；历来都缺乏个性、自我和独立意识，在婚姻、职业、兴趣爱好上听命于家长的决断。现代行政集权加重了这个倾向，人们从私人生活中的依赖进而扩展到公共生活中对行政的依赖。人治的特点是具体的官员靠具体的言行进行领导，没有一般的规则和统一的程序，决策武断，暗箱操作，人情大于法或有法不依，执法不严，行政活动随意性极大。人治下事情如何发展要看长官的意志，是非曲直如何要等长官评说，同一件事遇到不同的官员就有不同的结果。长期的人治教会了人们去依赖行政、依附官员。

　　　治理“行政依赖症”，要启科学、民主、法治之蒙

　　“行政依赖症”的存在，给公共行政自身和社会的各项事业都带来了负面影响，如造成行政机构的臃肿，加大社会财政负担；产生大量的官员，增加内耗的频度和协调的难度；扩大行政权力，强化集权倾向；降低人们的独立性、创造性，稀释社会的活力和动力；组织过细过密，管理过于繁复且效率低下。因此，对于“行政依赖症”，应想方设法尽力克服。可行的思路有:推进行政分权放权，促进社会资源占有主体的多元化和分散化；转变政府职能，把政府从管制型改造为服务型；完善政府结构设计，取缔一些无用的机构与职位；健全官员责任的考核、奖惩制度，加强民众对官员的监督权。

　　有些人的行政依赖是不得不依赖，他们的确能力太低，自己无法解决问题，“等靠要”实在是出于迫不得已。因此，提高全民包括官员的自身素质与能力具有釜底抽薪的重大意义。我们亟需改进教育，把教育从知识型转变为能力型。同时，注重思想观念上的教育和重塑。主要包括公民意识、民主意识、平等意识、公仆意识、责任意识、权力意识、权利义务意识，以及独立的人格与心理等方面的教育和重塑。中国的转型需要观念转型，尤其需要行政观念的转型。因此，要开展全社会的启蒙运动，启科学、民主、法治之蒙，而其中的重中之重，则是对行政人员的公民教育，努力消除他们头脑中的各种各样的权力本位思想和特权意识。

　　(作者姜继为是北京化工大学文法学院公共管理系教授、政治学研究所常务副所长)